Nr. 1/1993
Vermischung von Werbung und Information bei Lokalradios

I. Sachverhalt

A. Auf Grund einzelner Beobachtungen beschloss der Presserat im Sommer 1992, die Finanzierung der Lokalradios auf die Vermischung von Werbung und Information hin stichprobenartig zu untersuchen. Ausgangspunkt der Untersuchung war die Feststellung, dass verschiedene Lokalradios sich Sendungen im redaktionellen Teil fremdfinanzieren liessen, ohne dass die Hörer dabei auf diese Tatsache aufmerksam gemacht wurden. Für diese Untersuchung setzte der Presserat einen Ausschuss ein, bestehend aus den Mitgliedern Roger Blum, Reinhard Eyer, Klaus Kocher und Philippe Zahno.

B. Der Presseratsauschuss trug vorerst Fälle zur Problematik zusammen, um diese anschliessend bezüglich ihrer Vereinbarkeit mit den rechtlichen Rahmenbedingungen des Radio- und Fernsehgesetzes (RTVG) und der Radio- und Fernsehverordnung (RTVV), vor allem aber auch mit der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“ prüfen.

C. Da es bei dieser Untersuchung nicht darum ging, einzelne Lokalradios an den Pranger zu stellen, und da ferner nur einzelne Lokalradiostationen stichprobenrartig untersucht werden konnten, verzichtet der Presserat darauf, bei der Darstellung der einzelnen Fälle die Namen der betroffenen Lokalradios zu nennen, da diese sonst exemplarisch für ein Verhalten verurteilt würden, das bei den Lokalradios weit verbreitet ist.

D. Im Folgenden werden einzelne Fälle selektiv dargestellt, welche aufzeigen, wie bei Lokalradios Werbung und Information vermischt werden:

Fall 1:

Radio X. macht Unternehmen das Angebot, aus ihrem Betrieb ein Wunschkonzert zu senden, wobei das Unternehmen zwischendurch mit Gesprächen vorgestellt werden könne. Diese kleine Dienstleistung lässt sich das Lokalradio allerdings vom Unternehmen bezahlen. Dass für dieses Wunschkonzert, vor allem aber für die Gespräche über den Betrieb, das Unternehmen bezahlt hat, wird dem Hörer nicht mitgeteilt. Die ganze Sendung läuft vielmehr als Unterhaltungsbeitrag des Radios ab.

Fall 2:

Radio X. macht mehrstündige Reportagen über Betriebe in seinem Sendegebiet. Diese Reportagen werden dem entsprechenden Unternehmen dann auf einer Kassette für mehrere Tausend Franken verkauft. Das Geschäft, der Kassettenverkauf, wird allerdings vor Ausstrahlung der Reportage abgeschlossen. Im Klartext heisst das: Es wird nur über diejenigen Betriebe eine solche Reportage ausgestrahlt, die dafür auch bezahlen, d.h. eine Kassette für mehrere Tausend Franken kaufen.

Fall 3:

Radio X. belohnt gute Werbekunden damit, dass Vertreter dieser Firma in redaktionellen Sendungen ausführlich zu Wort kommen, oder die Belegschaft der Firma ein Wunschkonzert organisieren, d.h. zusammenstellen darf.

Fall 4:

Radio X. lässt sich Berichte aus Ausstellungen, Messen und Einkaufszentren von den Veranstaltern bezahlen.

Fall 5:

Radio X. strahlt Sendungen aus, die von Public-Relations-Büros produziert wurden, ohne dabei klar zu erwähnen, dass es sich um fremdproduzierte Sendungen handelt.

Fall 6:

Radio X. bot politischen Parteien vor Wahlen an, von ihnen produzierte Selbstporträts auszustrahlen. Dies unter der Bedingung, dass diese Porträts zu einem recht hohen Preis bei einem dem Lokalradio angegliederten Tonstudio produziert würden.

Fall 7:

Radio X. überträgt Auswärtsspiele der lokalen Eishockeyvereine nur, wenn diese dem Radio dafür eine jährliche Pauschale (Spesenpauschale) zahlen.

Fall 8:

Radio X übertrug im Sommer 1992 Unterhaltungssendungen direkt aus verschiedenen Restaurants. Per Aufruf im Radio wurden Wirte gesucht, die sich für solche Veranstaltungen interessierten. Wirte, die bereit waren, mehr als Fr. 1’000.- zu bezahlen, wurden für die entsprechenden Direktübertragungen berücksichtigt. Im Verlauf der Sendung bekam der Wirt jeweils ausführlich Gelegenheit, seinen Betrieb in einem Interview zu präsentieren. Während diesen Unterhaltungssendungen wurden auch weitere Betriebe und Organisationen aus dem gleichen Dorf vorgestellt. Einzelne Wirte versuchten, ihre Ausgaben (Zahlungen an das Lokalradio) dadurch zu decken, indem sie von diesen Betrieben und Organisationen ihrerseits Geld für deren Auftritt im Lokalradio verlangten. Die Hörer wurden weder über die Zahlungen der Wirte noch grundsätzlich darüber informiert, dass es sich um gesponsorte Sendungen handelte.

Fall 9:

Radio X. bietet den Veranstaltern von Grossanlässen wie Musikfesten, Theatern, Konzerten usw. jeweils ein sog. „Päckli“ an. Darin sind jeweils Werbespots, Interviews und Live-Übertragungen enthalten, also sowohl Sendungen, die als Veranstaltungshinweis dienen, wie auch Berichterstattung. Die Kosten für ein solches „Päckli“ bewegen sich zwischen 3’000 und 7’000 Franken. Wenn der Kunde ein solches „Päckli“ kauft, findet sein Anlass im Lokalradio ein breites Echo, wenn nicht, wird nur kurz darüber informiert.

Fall 10:

Radio X. gewährte dem kantonalen Verkehrsverband während 14 Tagen mehrere Stunden Sendezeit für eine Sensibilisierungskampagne für Probleme des Tourismus. Der Verkehrsverband bezahlte dafür rund 18’000 Franken. Den Hörern wurde nicht klar gesagt, dass für diese Sendungen, die von den Mitarbeitern des Lokalradios zusammen mit den Ver
antwortlichen der Verkehrsverbandes gestaltet wurden, bezahlt worden war.

Fall 11:

Radio X. strahlte im Vorfeld der EWR-Abstimmung ein von einer Gewerkschaft organisiertes Podiumsgespräch aus. Die Gewerkschaft bestimmte dabei sowohl den Gesprächsleiter wie auch die Gesprächsteilnehmer und hatte es damit in der Hand, das Gespräch und das gewünschte Resultat zu steuern. Das Lokalradio liess sich für die Ausstrahlung dieses Podiumsgesprächs mehrere Tausend Franken bezahlen. Die Ansagerin erwähnte zwar in der Einleitung zur Sendung, dass das Gespräch von der Gewerkschaft organisiert worden war, unterliess es aber, die Hörer darauf aufmerksam zu machen, dass die Gewerkschaft für die Ausstrahlung bezahlt hatte.

Fall 12:

Radio X. strahlt wöchentlich ein Wirtschaftsmagazin aus. Befragt werden dabei Unternehmer und Geschäftsleute zu ihrem Betrieb und ihrer Arbeit oder zu den Produkten, die sie herstellen. Was der Hörer dabei nicht erfährt: Es kommen nur solche Geschäftsleute in die Sendung, die dafür auch bezahlt haben und entsprechend für dieses Geld dann auch bei diesen Gesprächen für ihr Geschäft Werbung machen können.

E. Bei den aufgelisteten Fällen – es handelt sich nur um eine repräsentative Auswahl aus den Beobachtungen – geht es überwiegend um das Problem, dass sich Lokalradios für die Berichterstattung über bestimmte Betriebe, Unternehmungen, Anlässe etc. bezahlen lassen. Diese Bezahlung wird teils durch den technischen Aufwand begründet, teils wird sie verdeckt (z.B. mit dem Verkauf von Kassetten), oder es wird geltend gemacht, es handle sich um Sponsoring. Praktisch alle angefragten Lokalradios betonen jedoch, die betroffenen Journalisten hätten sich durch die bezahlten Sendungen nicht beeinflussen lassen, die Sendungen hätten also durchaus den journalistischen Regeln entsprochen. Der Presserat konnte dies in den einzelnen Fällen nicht überprüfen, hält aber von vornherein fest, dass man schwerlich von journalistisch korrektem Verhalten sprechen kann, wenn sich die Auswahl der Berichte nach der Bezahlung richtet, wenn nur über jene Spiele berichtet wird und nur jene Konzerte direkt übertragen werden, für die ein Entgelt entrichtet wurde und in Wirtschaftsmagazinen Unternehmer zu Wort kommen, die dafür bezahlt haben.

II. Erwägungen

1. Der Presserat war sich bei seiner Untersuchung durchaus bewusst, dass die Problematik der Vermischung von Werbung und redaktionellem Teil die Printmedien angesichts der derzeitigen Wirtschaftslage ebenso betrifft wie die Lokalradios. Der Presserat hat sich denn in den letzten Jahren verschiedentlich zum Problem der Vermischung von Werbung und redaktionellem Teil in den Printmedien geäussert (vgl. z.B. Stellungnahme des Presserates vom 12. September 1991 i.S. Beiträge in „Vaterland“ und „Luzerner Tagblatt“ zum 20 Jahr-Jubiläum des „Night boat“ oder auch die Stellungnahme des Presserates Nr. 5/92). Da aber gerade das Sponsoring, welches als Finanzierungsmittel vor allem bei elektronischen Medien zum Zuge kommt und dort, wie anhand der aufgelisteten Fälle aufgezeigt, besondere Gefahren der Vermischung von redaktionellem Teil und Werbung birgt, beschränkt sich der Presserat vorliegend auf die Lokalradios.

2. a) Die zentrale Frage, die sich aus den Beobachtungen des Presseratsausschusses stellt, ist die folgende: Widerspricht die Tatsache, dass sich Lokalradios für Übertragungen, Berichte und Interviews bezahlen lassen, der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“? Schon in deren Präambel ist klar festgehalten, dass der Journalist nicht irgendwelchen finanzkräftigen Gruppen, sondern allein der Öffentlichkeit gegenüber verantwortlich ist: „Die Verantwortlichkeit der Journalisten gegenüber der Öffentlichkeit hat den Vorrang vor jeder anderen, insbesondere vor ihrer Verantwortlichkeit gegenüber Arbeitgebern und gegenüber staatlichen Organen.“

Ferner sind die Ziff. 8 und 9 der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“ in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Gemäss Ziff. 8 darf der Journalist weder Vorteile noch Versprechungen annehmen, die geeignet sind, seine berufliche Unabhängigkeit und die Äusserung seiner persönlichen Meinung einzuschränken. Gemäss Ziff. 9 hat er in seiner beruflichen Tätigkeit als Journalist jede Form von kommerzieller Werbung zu vermeiden und keinerlei Bedingungen von Seiten der Inserenten zu akzeptieren.

b) Selbst wenn sich die betroffenen Journalistinnen und Journalisten bemühen, auch ein bezahltes Interview oder einen bezahlten Bericht möglichst objektiv zu gestalten, widerspricht schon allein die Tatsache, dass für die Sendung bezahlt wurde und er davon wusste, klar den Ziff. 8 und 9 der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“. Die Finanzierung von Sendungen und Beiträgen durch Dritte beeinflusst die Redaktion sowohl bezüglich der Themenauswahl als auch zumindest tendenziell bei der konkreten Ausgestaltung der Beiträge.

c) Im Widerspruch zur „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“ steht jedoch nicht nur die Tatsache, dass für diese Sendungen bezahlt wurde, sondern vor allem auch der Faktor, dass die Hörerinnen und Hörer von dieser Bezahlung nichts wussten, mithin dem Publikum vorgespielt wird, es handle sich um journalistisch korrekte Leistungen. Dies verletzt in gravierender Weise die Verpflichtung der Journalistinnen und Journalisten gegenüber der Öffentlichkeit, wie sie in der Präambel als Grundsatz festgelegt wird. Da die Fremdfinanzierung von einzelnen Sendungen bei elektronischen Medien in der Form von Sponsoring heute zulässig ist, muss umso mehr darauf geachtet werden, dass diesbezüglich wenigstens Transparenz hergestellt wird.

3. a) Es ist zwar grundsätzlich nicht Aufgabe des Presserates, zu beurteilen, ob die oben zitierten Praktiken vor dem schweizerischen Radio- und Fernsehrecht standhalten. Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind jedoch für den Presserat insoweit von Interesse, als deren Einhaltung den betroffenen Journalistinnen und Journalisten mittelbar eine korrekte journalistische Berufsausübung ermöglicht. Aus diesem Grund hat der Presserat Presseratssekretär Martin Künzi mit der Abklärung der entsprechenden rechtlichen Fragen beauftragt.

b) Das am 1. April 1992 in Kraft gesetzte schweizerische Radio- und Fernsehrecht (RTVG und RTVV) sieht für Lokalradioveranstalter als Finanzierungsmittel in erster Linie Werbung und Sponsoring vor.

c) Der Werbebegriff wird in Art. 10 RTVV definiert: Danach gilt als Werbung jede öffentliche Äusserung zur Förderung des Abschlusses von Rechtsgeschäften über Waren oder Dienstleistungen, zur Unterstützung einer Sache oder Idee oder zur Erzielung einer anderen vom Werbetreibenden gewünschten Wirkung, wofür dem Werbetreibenden gegen Bezahlung oder einer ähnlichen Gegenleistung Sendezeit zur Verfügung gestellt wird.

Gemäss Art. 18 RTVG muss Werbung vom übrigen Programm deutlich getrennt und als solche eindeutig erkennbar sein. Ständige Programmitarbeiter des Veranstalters dürfen in seinen Werbesendungen nicht mitwirken; der Bundesrat kann für lokale und regionale Veranstalter Ausnahmen vorsehen. Von dieser Kompetenz hat er jedoch in der Verordnung keinen Gebrauch gemacht. Gemäss Art. 11 RTVV muss Werbung durch ein besonderes akkustisches Erkennungssignal von den anderen Programmteilen getrennt sein. Sendungen mit direkten Angeboten an die Öffentlichkeit zum Abschluss von Rechtsgeschäften über die vorgestellten Waren und Dienstleistungen müssen durchgehend als Werbung gekennzeichnet sein.

Der Bundesrat regelt die höchstzulässige Werbezeit. Er berücksichtigt dabei Aufgabe und Stellung der anderen Kommunikationsmittel, vor allem der Presse, sowie die internationalen Werberegelungen. Gemäss Art. 12 RTVG darf die Werbedauer in den Programmen der privaten Veranstalter 15% der täglichen Sendezeit nicht überschreiten. Wird Werbung in der Form von Verkaufssendungen betrieben, darf dieser Prozentsatz auf 20% angehoben werden; in keinem Fall darf aber die
Dauer der Spotwerbung 15% und die Dauer der Verkaufssendungen eine Stunde am Tag überschreiten. Dabei dürfen innerhalb einer Stunde höchstens 12 Minuten Spotwerbung ausgestrahlt werden. In Darbietungen und Informationen, die in vergleichbarer Weise wie Radio- und Fernsehprogramme aufbereitet sind, darf der Anteil der Werbung am ausgestrahlten Gesamtangebot, bzw. an der Sendezeit, täglich höchstens 15% betragen.

Die Konzessionsbehörde kann in der Konzession Bestimmungen über die Plazierung der Werbung im Programm erlassen und die Werbung in einzelnen Programmen ganz ausschliessen. Gemäss Art. 14 RTVV ist verboten: Religiöse und politische Werbung; Werbung für alkoholische Getränke und Tabak; Werbung für bestimmte Heilmittel; unlauterem Wettbewerb gleichkommende Werbung; Werbung, die sich die natürliche Leichgläubigkeit der Kinder oder den Mangel an Erfahrung bei Jugendlichen zunutze macht oder ihr Anhänglichkeitsgefühl missbraucht; sowie unterschwellige Werbung. Schleichwerbung, insbesondere die gegen Entgelt vorgenommene Darstellung werbenden Charakters von Waren und Dienstleistungen ausserhalb der Werbung, ist verboten.

In seiner Botschaft zum RTVG (1987) führte der Bundesrat aus, Werberegelungen und inhaltliche Beschränkungen, die unter anderem in die Weisungen des Bundesrates über die Fernsehwerbung vom 15. Februar 1984 und die Verordnung über lokale Rundfunkversuche (RVO) Eingang gefunden hatten, sollten künftig auf Gesetzesstufe verankert werden. Im speziellen handle es sich um die klare Abgrenzung der Werbung vom übrigen Programm, um das Verbot, Sendungen mit Werbung zu unterbrechen, und um die Zusammenfassung der einzelnen Spots in Werbeblöcken (Blockprinzip). Die Rezipienten sollen Werbung klar als solche erkennen können. Eine Vermischung mit den redaktionell gestalteten Sendungen sei deshalb zu vermeiden. Im weiteren gelte es zu verhindern, dass Sendungen laufend durch Werbung unterbrochen würden (vgl. Botschaft S. 34).

d) Gemäss Art. 15 RTVV gilt als Sponsoring die Beteiligung einer natürlichen oder juristischen Person, die an der Veranstaltung von Radio- oder Fernsehprogrammen oder an der Produktion audiovisueller Werke nicht beteiligt ist, an der direkten oder indirekten Finanzierung einer Sendung, um den Namen, die Marke oder das Erscheinungsbild der Person zu fördern. Gemäss Art. 19 RTVG muss der Veranstalter über Zuwendungen von Sponsoren auf Anfrage Auskunft erteilen. Werden Sendungen oder Sendereihen ganz oder teilweise gesponsert, so müssen die Sponsoren und allfällige Bedingungen, die sie in bezug auf den Inhalt der Sendungen gestellt haben, am Anfang und am Schluss der Sendung genannt werden. In solchen Sendungen darf nicht zum Abschluss von Rechtsgeschäften über Waren oder Dienstleistungen der Sponsoren oder von Dritten angeregt werden; insbesondere dürfen keine gezielten Aussagen werbenden Charakters oder Dienstleistungen gemacht werden. Für Inhalt und zeitliche Ansetzung von gesponserten Sendungen trägt der Veranstalter die alleinige Verantwortung.

Nachrichtensendungen wie Tagesschau und Magazine sowie Sendungen und Sendereihen, die mit der Ausübung politischer Rechte in Bund, Kantonen und Gemeinden zusammenhängen, dürfen nicht gesponsert werden.

Sendungen dürfen nicht durch Sponsoren finanziert werden, die zur Hauptsache Produkte herstellen oder verkaufen oder Dienstleistungen erbringen, für die ein Werbeverbot besteht.

Zum Sponsoring führte der Bundesrat in der Botschaft zum RTVG aus, darunter werde im Gesetzesentwurf die Finanzierung oder Mitfinanzierung von Rundfunksendungen durch Dritte verstanden, wobei deren Namen im Rahmen der Programmausstrahlung zu erwähnen seien. Zwar sei Sponsoring in der Schweiz bis zu diesem Zeitpunkt nicht gestattet gewesen. Ausländische Beispiele zeigten indessen, dass durch diese Finanzierung ein Programm qualitativ oder quantitativ bereichert werden könne und dass oft kulturell bedeutende und finanziell aufwendige Produktionen auf diese Weise ermöglicht oder erleichtert würden. Sponsoring berge aber auch Probleme in sich, bestehe doch in besonderem Masse die Gefahr der Vermischung von (Image-)Werbung mit dem redaktionell gestalteten Programm. Notwendig sei deshalb eine klare Regelung, die in erster Linie Transparenz sichere. Sicherzustellen sei ferner, dass der Rundfunkveranstalter auch bei gesponserten Sendungen die alleinige redaktionelle Verantwortung trage. Im weiteren seien Sendungen, die im besonderen Masse zur Meinungsbildung und zur Information der Zuhörer und Zuschauer beitragen würden, vom Sponsoring auszunehmen (vgl. Botschaft S. 35).

e) RTVG und RTVV lassen damit sowohl Werbung und Sponsoring nur unter der Bedingung zu, dass sie dem Publikum als solche erkennbar sind und der Inhalt der redaktionellen Beiträge dadurch nicht beeinflusst wird. Die entsprechenden Normen verfolgen also die gleiche Zielrichtung wie Ziff. 8 und 9 der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“.

Vom Radio- und Fernsehrecht nicht ausdrücklich erfasst ist das strukturelle Problem der Beeinflussung von Werbung und insbesondere Sponsoring auf die Selektion von Informationen. Weder RTVG noch RTVV enthalten eine Norm, welcher dem in der Präambel der „Erklärung“ statuierten Vorrang der Verantwortlichkeit der Journalisten gegenüber der Öffentlichkeit entspricht. Immerhin statuiert aber Art. 3 RTVG die Verpflichtung von Radio und Fernsehen, wonach diese insgesamt zu einer allgemeinen vielfältigen und sachgerechten Information der Zuhörer und Zuschauer beitragen müssen. Ebenso schreibt Art. 4 RTVG vor, dass Ereignisse in den Programmen sachgerecht dargestellt werden und die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten angemessen zum Ausdruck kommen müssen.

f) Die vom Presserat aufgelisteten Fälle verletzen die Vorschriften von RTVG und RTVV offensichtlich, werden doch bei diesen bezahlten Sendungen weder die Namen der Sponsoren noch deren allfällige Bedingungen genannt, und wird in diesen Sendungen oft direkt oder indirekt für die Sponsoren geworben. Handelt es sich bei diesen Beiträgen um Werbung, sind sie durch ein akkustisches Erkennungssignal von den anderen Programmteilen zu trennen. Sollten sie dagegen unter Sponsoring laufen, dürfte und müsste der Name des Sponsors nur am Anfang und am Schluss der Sendung genannt werden. Weiter darf das Sponsoring nicht dazu missbraucht werden, redaktionelle Sendezeit zu kaufen. Die Verantwortung für den Inhalt der Sendung liegt allein bei der Redaktion und darf nicht durch den Sponsor bestimmt werden. g) Die kritisierten Finanzierungsformen entsprechen insgesamt keiner der gesetzlich zugelassenen Finanzierungsformen, weshalb sie als rechtswidrig zu qualifizieren sind.

4. a) Betroffen sind vor allem aber keineswegs ausschliesslich Radios mit grossen Finanzsorgen, häufig kleine Stationen in ländlichen Regionen, die in ihrem Einzugsgebiet eine Monopolstellung einnehmen. In einer Monopolstelllung wiegen solche Verstösse gegen die journalistischen Grundregeln und gegen RTVG und RTVV noch schwerer. Dagegen gibt es in den Städten meist mehr als ein Lokalradio, so dass sich die konkurrenzierenden Betriebe gegenseitig vermehrt auf die Finger schauen können, wodurch eine gewisse Kontrolle gewährleistet sein kann. Letzteres ändert jedoch nichts an der Unzulässigkeit dieser Praktiken.

b) Da insbesondere die kleinen Lokalradios in ländlichen Gebieten meistens mit wenig Personal arbeiten, wird kaum zwischen Information und Moderation getrennt. Jeder muss praktisch alles machen und ist damit in die geschilderten Praktiken involviert. Diese Lokalradios arbeiten zudem nur zu einem kleinen Teil mit Berufsjournalistinnen und Berufsjournalisten. Die entsprechenden Stationen verfügen meist über einen grossen Stab freier Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für ihre Mitarbeit – wenn sie nicht überhaupt ehrenamtlich arbeiten – nur sehr bescheidene Honorare beziehen. Häufig kommt es vor, dass Mitarbeiter in einem Fachgebiet mitarbeiten, für das sie durch ihr Privat- oder Berufsleben spezialisiert sind. So moderieren z.
B. Angestellte oder Besitzer von Platten-Läden Musiksendungen, wobei kaum zu verhindern ist, dass dabei ein Werbeeffekt für ihren Laden abfällt. PR-Büros und ähnliche Organisationen gestalten gratis ganze Sendungen, wobei diese Sendungen geradezu für Schleichwerbung für deren Kunden prädestiniert sind.

c) Die Hörerinnen und Hörer solcher Lokalradios können nur dann mit Sicherheit zwischen Werbung und redaktionellem Teil unterscheiden, wenn die gesetzlich vorgeschriebenen Signete die Werbespots von den übrigen Sendungen klar abgegrenzen und wenn bei gesponserten Sendungen die Namen der Sponsoren und allfällige Bedingungen, die sie in bezug auf den Inhalt der Sendungen gestellt haben, am Anfang und am Schluss der Sendung genannt werden.

Dies hat unabhängig davon zu gelten, wer die entsprechende Sendung gestaltet hat, und wer sie moderiert. Den Hörerinnen und Hörern können nicht unterscheiden, ob ein „seriöser Journalist“ am Mikrophon ist oder ein ehrenamtlicher Mitarbeiter oder ein Moderator, für die die „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“ nicht verpflichtend gelten.

Gemäss Art. 15 RTVV trägt der Veranstalter auch bei bezahlten Sendungen die volle Verantwortung für deren Inhalt. Nach der „Erklärung der Pflichten und Rechte des Journalisten“ ist die Redaktion allein verantwortlich für den redaktionellen Inhalt eines Mediums. Dies gilt auch dann, wenn Sendungen von der Geschäftsleitung „eingekauft“ wurden.

5. a) Da die „Erklärung der Rechte und Pflichten des Journalisten“ und das schweizerische Radio- und Fernsehrecht in bezug auf die untersuchte Problematik die gleichen Ziele verfolgen, verlangt der Presserat, dass die entsprechenden gesetzlichen Vorschriften auch eingehalten werden. Denn nur so kann die vom Gesetzgeber vorgeschriebene Trennung zwischen Werbung und redaktionellem Teil durchgesetzt werden und nur so sind die betroffenen Journalistinnen und Journalisten in der Lage, ihren beruflichen Pflichten nachzukommen.

b) Das RTVG regelt im 6. Kapitel unter dem Titel Aufsicht und Berichterstattung die allgemeine Aufsicht des Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM), die Programmaufsicht der Ombudsstellen und der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (UBI) sowie die administrativen Massnahmen und die Pflicht der Veranstalter zur Berichterstattung.

c) Gemäss Art. 56 RTVG i.V. m. Art. 111 RTVV hat das BAKOM u.a. darüber zu wachen, dass die Konzessionäre das RTVG, die RTVV und die Konzession einhalten. Überwachungsmassnahmen, die sich auf Produktion und Vorbereitung der Programme beziehen, sowie reine Zweckmässigkeitskontrollen sind jedoch nicht zulässig. Gemäss Art. 57 hat jeder Veranstalter eine Ombudsstelle als 1. Instanz der Programmaufsicht einzurichten, die der UBI vorgeschaltet ist. Gemäss Art. 58 Abs. 2 beurteilt die UBI Beschwerden gegen ausgestrahlte Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter. Gemäss Art. 65 stellt die Beschwerdeinstanz in ihrem Entscheid fest, ob Programmbestimmungen des RTVG, seiner Ausführungsbestimmungen oder der Konzession verletzt worden sind. Das BAKOM hat also für die allgemeine Aufsicht zu sorgen, währenddem Ombudsstellen und UBI für die Programmaufsicht zuständig sind.

d) Für die Abgrenzung der Kompetenzen unter den Aufsichtsorganen ist demgemäss entscheidend, ob ein bestimmter Sachverhalt rechtlich einer Programmbestimmung oder einer „anderen“ Norm von RTVG, RTVV oder der Konzession zuzuordnen ist.

Da sich die materielle Zuständigkeit der UBI durch die Inkraftsetzung des neuen Radio- und Fernsehrechts nicht verändert hat, können für die Kompetenzabgrenzung auch das alte Recht (Bundesbeschluss über die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen) und darauf ergangene Entscheide herangezogen werden.

e) In seiner Botschaft über die Schaffung einer unabhängigen Beschwerdeinstanz äusserte sich der Bundesrat dahingehend, nur Sendungen, nicht aber das betriebliche und finanzielle Gebaren der Veranstalter sei Gegenstand der Überprüfung. Weiter dürften die Sendungen ausschliesslich dahingehend untersucht werden, ob sie mit den Programmvorschriften übereinstimmten, nicht aber, ob sie den finanz- und betriebsrechtlichen Vorschriften entsprechen würden.

f) Das Bundesgericht hat sich im Entscheid „Grell-Pastell“ (BGE 116 Ib 45) zu dieser Abgrenzung wie folgt geäussert:

“ Die Unabhängige Beschwerdeinstanz betrachtete die Sequenz über den „Blick“ als werbende Selbstdarstellung der Zeitung. Zur Beurteilung der Zulässigkeit der Werbung sind die Kompetenzen der Unabhängigen Beschwerdeinstanz von jenen des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements zu unterscheiden, wenn es sich um eine Ausstrahlung innerhalb des Programmteils handelt. Steht dabei die Verletzung finanz- und betriebsrechtlicher Vorschriften in Frage, so ist das Departement zum Entscheid zuständig (Urteil des Bundesgerichts vom 10. Juni 1988 i.S. Radio Basilisk, E. 2b). Ist die im Programmteil ausgestrahlte (unbezahlte) Werbung jedoch geeignet, die Programmvorschriften der Konzession zu verletzen, stellt sich die Frage nach der Zuständigkeit der unabhängigen Beschwerdeinstanz.

Aus dem Werbeverbot in Art. 15 der Konzession (Art. 15 Abs. 2 SRG-Konzession 1987) lässt sich für den Programmauftrag in Art. 4 der Konzession ableiten, dass die Programme nicht zu unbezahlter Werbung missbraucht werden dürfen. Das Programm dient der Information und Unterhaltung, nicht aber der Werbung. Es würde die Konzession verletzen, wenn die Programmgestalter zuliessen, dass Programme als Plattform für (unbezahlte) Werbung benützt werden. Ob solches zutrifft, gehört zur Programmbeurteilung. Mit dem Bundesbeschluss sollte die Programmbeurteilung der Verwaltungsbehörde (dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement) entzogen werden. Zuständig zur Feststellung von Konzessionsverletzungen durch unbezahlte indirekte Werbung ist deshalb die Unabhängige Beschwerdeinstanz. Da es sich bei der umstrittenen Sequenz über den „Blick“ höchstens um unbezahlte Werbung handelte, hatte die Unabhängige Beschwerdeinstanz darüber zu entscheiden.“

g) Ebenfalls zu dieser Kompetenzabgrenzung haben sich das EVED und die UBI im Rahmen des EVED-Entscheids „TV à la carte/Podium 86″ geäussert (vgl. VPB 51 (1987) Nr. 52):

„Bei Aspekten programmlicher Natur, das heisst, wenn es um Fragen der Meinungs- und Willensbildung geht, erachtet sich die Unabhängige Beschwerdeinstanz für zuständig. Es geht um Probleme, die (…) unter dem Gesichtspunkt zu prüfen sind, ob die unabhängige Willensbildung des Publikums gewährleistet ist, deren Schutz der Verfassungs- und Gesetzgeber der Beschwerdeinstanz übertragen hat. (…) Wirbt zum Beispiel ein Sendegestalter für ein Produkt, ohne über die finanziellen Hintergründe (Sponsoring) zu orientieren, so kann die Willensbildung des Publikums im Kern tangiert sein, und eine Überprüfung durch die UBI ist geboten. Demgegenüber fallen Fragen finanzpolitischer Natur, unternehmersiche Gesichtspunkte und Finanzierungsaspekte nach Auffassung der UBI in die Kompetenz des EVED. Die Frage der Zulässigkeit einer Finanzierungsform beispielsweise ist für die Willensbildung des Publikums über den Inhalt einer ausgestrahlten Sendung ohne Bedeutung (…).

Es ist nach Meinung der UBI möglich, dass mitunter für einen Fall gleichzeitig die Zuständigkeit des EVED wie auch der UBI gegeben ist.

In bezug auf die Zuständigkeit schliest sich das Departement der Meinung der UBI an. Somit fällt die Frage der indirekten bezahlten Werbung in die Kompetenz des EVED. Hingegen hat das Departement nicht zu prüfen, ob die Sendungen den Programmvorschriften der Konzession (…) oder der Weisungen (…) entsprechen. Hiefür wäre allein die UBI zuständig.“

h) Gemäss dem Bundesgerichtsentscheid „Grell-Pastell“ kommt es bei der Kompetenzabgrenzung zwischen allgemeiner Aufsicht und Programmaufsicht also darauf an, ob die Verletzung betriebs- und finanzrechtlicher oder diejenige von Programmvorschrifte
n im Vordergrund steht. Dies entspricht durchaus der Auffassung von UBI und EVED, wie sie im Entscheid „TV à la carte/Podium 86″ zum Ausdruck gekommen ist. Insbesondere ist der differenzierten Argumentation im letztgenannten Entscheid zuzustimmen, wonach je nach rechtlicher Fragestellung der gleiche Sachverhalt durchaus sowohl in die Programmaufsichtskompetenz von Ombudsstellen und UBI als auch unter die Aufsichtskompetenz des BAKOM fallen kann. Die mit der vorliegenden Stellungnahme kritisierten Finanzierungspraktiken sind zwar wie aufgezeigt, durchaus geeignet, die Willensbildung der Lokalradiozuhörer in unzulässiger Weise zu beeinflussen, womit gegen die entsprechenden Sendungen eine Programmbeschwerde eingereicht werden könnte. Für den Presserat steht derzeit jedoch die offensichtlichen Verletzungen der Finanzierungsbestimmungen des Radio- und Fernsehrechts im Vordergrund, weshalb er das BAKOM dringlich auffordert, seine öffentlich-rechtlichen Aufsichtspflichten wahrzunehmen und die betroffenen Lokalradios aufzufordern, die aufgezeigten Praktiken zu unterlassen. Falls diese Aufforderung keine Wirkung zeigen sollte, könnte das BAKOM gemäss Art. 67 Abs. 1 lit. c. dem Departement beantragen, die Konzession durch Auflagen zu ergänzen, einzuschränken, zu suspendieren und im äussersten Fall zu widerrufen.

6. Gemäss Art. 118 Abs. 1 RTVV gelten bestehende Versucherlaubnisse und Rundfunksendekonzessionen, die gestützt auf die Verordnung über lokale Rundfunk-Versuche erteilt worden sind, bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Bewerbungen und Gesuche für lokale und regionale Radio- und Fernsehprogramme aufgrund des neuen Radio- und Fernsehrechts, längstens aber bis zum 31. März 1997. Die definitive Konzessionierung aufgrund von RTVG und RTVV ist derzeit für 1994 geplant.

Bei der definitiven Erteilung der Konzessionen ist die vom Presserat aufgezeigte Problematik zu berücksichtigen, weshalb nur solchen Lokalradios eine Konzession erteilt werden darf, die ohne diese unseriöse Mittelbeschaffung existieren können. Zudem sind zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften über die Finanzierung entsprechende Auflagen in den einzelnen Konzessionen zu machen.

Festellungen

Aus diesen Gründen hält der Presserat fest:

1. Da die Verantwortlichkeit der Journalistinnen und Journalisten gegenüber der Öffentlichkeit Vorrang vor jeder anderen hat, und da diese Verantwortung bei den aufgezeigten Fällen in gravierender Weise missachtet wurde, verurteilt der Presserat diese von vielen Lokalradios praktizierte Vermischung von Information und Werbung aufs schärfste. Er verlangt von allen bei den Lokalradios beschäftigten Journalistinnen und Journalisten, sich bei ihrer Station vehement gegen die Vermischung von Werbung und Information zur Wehr zu setzen. Ebenso fordert er die entsprechenden Lokalradiobetreiber auf, auf diese unzulässigen Finanzierungsformen zu verzichten, da diese letzlich auch die Glaubwürdigkeit ihrer Medien beeinträchtigen.

2. Der Presserat ist sich jedoch bewusst, dass die Lokalradiojournalistinnen und -journalisten angesichts der Finanzprobleme ihrer Arbeitgeber unter Druck stehen. Deshalb fordert er die Berufsverbände auf, die betroffenen Journalistinnen und Journalisten bei der Erfüllung ihrer Verpflichtung gegenüber der Öffentlichkeit zu unterstützen. Eine entsprechende Hilfe wäre zum Beispiel die Durchsetzung eines Redaktionsstatuts bei allen Lokalradios, das den Lokalradiojournalisten erlauben würde, gemäss der „