Zusammenfassung
Die Öffentlichkeit von Gerichtsverfahren ist ein wesentliches Element einer demokratisch kontrollierten Justiz. Doch verkürzte Verfahren und die Masse an Strafbefehlen unterlaufen dieses Prinzip. Der Presserat sieht das Recht der Öffentlichkeit auf Information in Gefahr.
Der Schweizer Presserat betont in seiner Stellungnahme das Öffentlichkeitsprinzip bei Strafbefehlen und Gerichtsverfahren und lanciert einen Aufruf in Sachen freier Gerichtsberichterstattung. Erstmals wendet er sich auch an die obersten Verantwortlichen der Schweizer Justiz. Seine Stellungnahme ging an Justizministerin Simonetta Sommaruga und an den Bundesgerichtspräsidenten, den Bundesanwalt, die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren und an die Schweizerische Staatsanwälte-Konferenz.
Das Prinzip, wonach Verfahren vor Gerichten öffentlich sind, gehört für den Presserat zu den wichtigsten Errungenschaften des liberalen Rechtsstaats. Die dadurch gewährleistete Transparenz sei zentral für das Vertrauen in eine unabhängige und faire Justiz. Justizreformen, die die Effizienz steigern sollen, führen laut Presserat jedoch dazu, dass die strafrechtliche Erledigung von Fällen den Gerichten und damit der Öffentlichkeit mehr und mehr entzogen wird. «Dementsprechend wächst die Bedeutung der Medien, damit dem Öffentlichkeitsprinzip Rechnung getragen werden kann», schreibt das Selbstkontrollgremium der Schweizer Medien.
Für den Presserat steht aber fest: «Damit Medienschaffende ihren Auftrag als ‹Wachhunde der Demokratie› erfüllen können, sind sie angewiesen auf möglichst einfachen Zugang zu Anklageschriften, Urteilen, Einstellungsentscheiden und Strafbefehlen, und in begründeten Fällen ist ihnen auch Akteneinsicht zu gewähren.» Darum stellt der Presserat Forderungen an die Justiz: «In Anbetracht der grossen Zahl von Urteilen und Strafbefehlen braucht es praktikable Regelungen wie längere und vereinheitlichte Fristen.» Urteile und Strafbefehle sollten allerdings auch im Nachhinein, also nach Ablauf der regulären Frist, verfügbar sein. «Zentral ist zudem, dass Medienschaffende für solche Einsichtsgesuche nicht unverhältnismässig zur Kasse gebeten werden. Prohibitiv wirkende Kostenauflagen sind abzuschaffen», so der Presserat. Deshalb sei klar: «Gerichte und Staatsanwaltschaften sollten möglichst grosse Transparenz herstellen, beispielsweise durch den einfachen Zugriff auf diese Informationen im Internet. Das Bundesgericht und vorbildliche kantonale Justizbehörden handhaben dies heute schon so.»
Der Presserat kritisiert auch den Umgang mit Akkreditierungen: «Diese dürfen nicht missbraucht werden, um Medienschaffende unter Druck zu setzen.» Und die Justiz dürfe die Anforderungen für die Zulassung nicht beliebig erhöhen. Beides behindert nach Ansicht des Presserates die Gerichtsöffentlichkeit. Der Presserat stellt fest: «Inhaltliche Auflagen der Gerichte erschweren die Arbeit der Gerichtsreporterinnen und -reporter. Sie sind daher äusserst zurückhaltend anzuordnen.» Und: «Auch dem Antrag von Tätern, die Öffentlichkeit auszuschliessen, sollen die Gerichte äusserst zurückhaltend stattgeben.» Den Medienschaffenden Bedingungen für ihre Berichterstattung zu diktieren, beeinträchtige die verfassungsmässig garantierte Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit.
Gleichzeitig nimmt das Ethikgremium aber auch die Medienschaffenden in die Pflicht: «Die Medien tragen Verantwortung für eine faire Gerichtsberichterstattung.» Dazu gehören die Unschuldsvermutung und die Namensnennung, der Persönlichkeitsschutz und die Berichterstattung über Freisprüche bei nachfolgenden Instanzen.
Der Presserat hatte zu seiner Meinungsbildung ein Hearing mit Experten durchgeführt. Es ging dabei nicht nur um abgekürzte Gerichtsverfahren, sondern auch um Strafbefehlsverfahren, Einstellungsverfügungen, Nichtanhandnahmeverfügungen sowie Wiedergutmachungen. Angehört wurden Martin Bürgisser (Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich), Thomas Hasler (Redaktor Tages-Anzeiger Zürich), Dominique Strebel, (Studienleiter der Journalistenschule MAZ und Co-Präsident investigativ.ch), Marc Thommen (Professor für Strafrecht und Strafprozessrecht, Universität Zürich), Alex Baur (Redaktor Weltwoche), Catherine Boss, (Redaktorin Recherchedesk Sonntagszeitung/Le Matin Dimanche) und Bundesrichter Niklaus Oberholzer.
Aus den Statements der Experten ging klar hervor, dass bei Strafverfahren und Strafbefehlen die Kontrolle der Öffentlichkeit in Gefahr ist. Mit seiner Stellungnahme «Einschränkungen und andere Probleme bei der Berichterstattung aus dem Justizwesen» reagiert der Presserat auf diese Entwicklung mit konkreten Forderungen.
Résumé
La publicité de la procédure judiciaire est un des éléments-clés d’une justice démocratique. Les procédures simplifiées et les ordonnances pénales, si nombreuses, échappent pourtant à ce principe. Le Conseil de la presse y voit un danger pour la liberté de l’information.
Le principe selon lequel les procédures qui se déroulent devant les tribunaux sont publiques compte parmi les principaux acquis de l’Etat de droit libéral selon le Conseil de la presse. La transparence qu’il garantit est capitale pour la confiance que doit susciter une justice indépendante et équitable. Les réformes judiciaires destinées à augmenter l’efficacité de la justice ont cependant eu pour effet que le règlement pénal des affaires est de plus en plus souvent soustrait aux tribunaux et par là même au public. «D’où le rôle de plus en plus important que jouent les médias pour le respect du principe de publicité». Le Conseil de la presse constate toutefois une chose: «Pour que les journalistes puissent s’acquitter de leur mission de ‹chiens de garde de la démocratie›, ils doivent avoir accès aussi facilement que possible aux actes d’accusation, jugements, ordonnances de classement et ordonnances pénales, et on doit aussi leur garantir le droit de consulter les dossiers dans des cas motivés.» C’est la raison pour laquelle le Conseil de la presse adresse ces exigences à la justice: «Au vu du grand nombre de jugements et d’ordonnances pénales qui sont rendus, il faut des réglementations praticables.» A commencer par des délais plus longs et uniformes. Les jugements et les ordonnances pénales devraient aussi être disponibles a posteriori, c’est-à-dire une fois le délai ordinaire écoulé. «Il est en outre central que les journalistes ne voient pas leurs finances ponctionnées pour leurs demandes de consultation. Il faut supprimer les frais prohibitifs», poursuit le Conseil de la presse. Une chose est donc claire: «Les tribunaux et les ministères publics doivent instaurer un maximum de transparence, en permettant par exemple d’accéder facilement aux informations sur Internet. Le Tribunal fédéral et les autorités judiciaires exemplaires le font déjà.»
Le Conseil de la presse déplore en outre la manière dont sont maniées les accréditations: «Elles ne doivent pas servir à mettre les journalistes sous pression.» Et la justice ne devrait pas relever à loisir les exigences posées à l’agrément. Ces deux aspects ont un caractère prohibitif pour la publicité judiciaire. Le Conseil de la presse constate: «Les conditions imposées par les tribunaux en matière de contenu compliquent la tâche des chroniqueurs judiciaires. Elles doivent donc être ordonnées avec la plus grande réserve.» Et: «Les tribunaux ne doivent aussi donner suite aux demandes de huis-clos des prévenus qu’avec parcimonie.» Dicter aux journalistes les conditions de leur travail nuit à la liberté d’expression et à la liberté de la presse garanties par la Constitution.
Dans le même temps,
l’organe d’autorégulation rappelle les journalistes à leur devoir: «Le Conseil de la presse note que les médias sont responsables de l’équité de la chronique judiciaire.» Cette responsabilité s’étend à la présomption d’innocence et à la publication des noms dans les chroniques, à la protection de la personnalité et au compte-rendu des acquittements prononcés par les instances supérieures.
Riassunto
È elemento essenziale di una democrazia che i procedimenti giudiziari siano pubblici. Un numero crescente di procedure abbreviate e di giudizi sfugge ormai al controllo del pubblico. Il Consiglio della stampa lo ritiene un rischio per la libertà d’informazione.
Il principio della pubblicità delle procedure giudiziarie è tra le principali conquiste dello stato di diritto liberale. La garanzia della trasparenza che ne dipende è un elemento centrale per la fiducia che il cittadino deve avere in una giustizia indipendente e corretta. Recenti modifiche di legge aventi lo scopo di migliorare l’efficienza hanno purtroppo avuto per conseguenza di sottrarre ai tribunali ordinari, e perciò all’opinione pubblica, la conoscenza dell’esito di determinate procedure penali. «Cresce di conseguenza l’importanza dei mass media – afferma l’organo di autodisciplina – a garanzia del principio della pubblicità».
Ai giornalisti, però – rileva il Consiglio della stampa – «lo svolgimento della funzione di cani da guardia della democrazia non è possibile senza un accesso quanto possibile semplificato agli atti d’accusa, alle sentenze, agli atti d’abbandono, ai provvedimenti giudiziari, come pure, in casi speciali, agli atti istruttori». Dato il gran numero di questi provvedimenti è necessario adeguare le disposizioni, per esempio circa i termini, che si vorrebbero più estesi e concordati, le sentenze e i provvedimenti giudiziari, per i quali vanno accordati tempi di consultazione più estesi, anche oltre le scadenze normali. È importante inoltre che alle esigenze dei media non si risponda con richieste di anticipi di spese fuori misura. Insomma, «tribunali e procure devono di propria iniziativa garantire un’adeguata trasparenza» – per esempio consentendo un accesso semplificato via Internet, come è possibile già ora, per esempio, presso il Tribunale federale alcune Procure di cui si loda l’iniziativa.
Anche circa gli accrediti il Consiglio della stampa ha formulato obiezioni. In particolare, «non devono essere abusati per mettere i giornalisti sotto pressione». Le condizioni di accesso non devono essere inasprite a piacere. «Proibitivo» ritiene il Consiglio l’effetto di queste misure se rapportato al principio della pubblicità della giustizia. «Limitazioni relative ai contenuti intralciano il lavoro dei cronisti giudiziari»: perciò dovrebbero, secondo il Consiglio, essere ridotte al minimo. Anche le richieste dei prevenuti nel senso di escludere la pubblicità del dibattimento dovrebbero essere accolte dai tribunali con molta cautela. Perché, in definitiva, porre condizioni restrittive all’attività dei giornalisti contraddice la garanzia costituzionale della libertà di opinione e di stampa.
Il Consiglio sottolinea ovviamente pure la responsabilità che hanno i mass media di riferire in modo corretto sull’attività dei tribunali. Menzionati a tale riguardo sono il rispetto della presunzione di innocenza e le restrizioni circa la pubblicazione dei nomi, la protezione della sfera privata e il dovere di riferire se un caso si conclude con un’assoluzione in una fase successiva.
I. En fait
A. Le Conseil suisse de la presse est censé contribuer par ses activités à la réflexion sur des problèmes fondamentaux d’éthique des medias et ainsi alimenter le débat déontologique au sein des rédactions. Il n’agit pas que sur plainte, mais son règlement lui permet aussi de prendre position de sa propre initiative sur des questions de déontologie journalistique.
Le 19 septembre 2013, le Conseil de la presse a décidé en séance plénière de se saisir de la question des procédures simplifiées prévues par le code de procédure pénale et a chargé la 3e chambre de préparer une prise de position. La discussion est partie d’une série d’exemples de situations dans lesquelles les chroniqueurs judiciaires se sont sentis limités dans leur travail, situations qui se sont multipliées dans un passé récent. La question faisait débat depuis un certain temps déjà dans des commentaires de presse: «Des marchés en lieu et place de jugements» («Beobachter», 16 mars 2011), «Chiens de garde profondément endormis» («Tages-Anzeiger», 22 mars 2011), «La justice secrète progresse» («St. Galler Tagblatt», 1er février 2013), quelques exemples des titres d’articles consacrés à la procédure simplifiée du droit de la procédure pénale. Entre le ministère public et les prévenus, les «marchés conclus à huit clos» se seraient multipliés. Les décisions ne seraient plus soumises à l’assentiment des tribunaux que pour la forme. L’administration de la justice pour des crimes et délits serait progressivement passée des mains des tribunaux à celles des ministères publics.
Le plénum a donné toute latitude à la 3e Chambre d’inclure d’autres sujets à sa réflexion sur la procédure simplifiée.
B. Les restrictions évoquées concernent les comptes rendus judiciaires lors de procédures simplifiées, d’ordonnances pénales et d’ordonnances de classement. Depuis l’entrée en vigueur du nouveau code de procédure pénale (CPP) en 2011, la justice tranche de manière définitive de plus en plus de cas dans le cadre d’une procédure simplifiée, les ministères publics exerçant ainsi davantage de compétences que par le passé. La question se pose de savoir si le droit constitutionnel au prononcé public du jugement est encore garanti. La situation est la même lorsque la procédure est classée après réparation au sens de l’art. 53 du code pénal (CP). Ainsi le Ministère public du canton de Zurich a-t-il postulé, lors du classement de la procédure ouverte contre l’ancien chef de l’armée Roland Nef, qu’il n’était pas tenu de rendre publique l’ordonnance de classement. Des problèmes similaires se posent pour les ordonnances pénales et les décisions de non-entrée en matière. Là aussi, les procédures longues et coûteuses que la consultation des dossiers impose aux journalistes ont pour effet que la publicité des décisions de justice ne peut plus guère être assurée. S’ajoutent à cela les conditions renouvelées ou renforcées que les tribunaux mettent lors de l’accréditation de chroniqueurs judiciaires et l’accumulation de conditions que les tribunaux prescrivent quant au contenu des comptes rendus dans certains cas.
C. La 3e chambre a décidé de procéder à une audition d’experts de la chronique judiciaire et du droit pénal. L’audition du 19 mars 2014 n’a pas seulement porté sur la procédure simplifiée au sens des art. 358 ss CPP, mais aussi sur la procédure d’ordonnance pénale, sur les ordonnances de classement, les décisions de non-entrée en matière et les réparations au sens de l’art. 53 CP.
Ont été entendus:
• Martin Bürgisser, procureur général du canton de Zurich;
• Thomas Hasler, rédacteur au «Tages-Anzeiger»;
• Dominique Strebel, directeur d’études au MAZ, co-président d’investigativ.ch;
• Marc Thommen, professeur de droit pénal et de droit de la procédure pénale, Université de Zurich;
• Alex Baur, rédacteur à la «Weltwoche»;
• Catherine Boss, rédactrice à la cellule de recherche de la «SonntagsZeitung» et du «Matin Dimanche»;
• Niklaus Oberholzer, juge fédéral.
Les résultats de l’audition sont
présentés en annexe. Les experts ont confirmé leurs déclarations au printemps 2015.
D. La 3e chambre – elle est composée de Max Trossmann, président, ainsi que de Marianne Biber, Jan Grüebler, Peter Liatowitsch, Markus Locher, Franca Siegfried et Matthias Halbeis – a discuté du projet de prise de position lors de sa séance du 4 juin 2014 et par voie de correspondance.
E. L’assemblée plénière du Conseil de la presse a discuté de la prise de position en plénum lors de ses séances du 25 septembre 2014 et du 7 mai 2015 et il l’a adoptée le 7 mai 2015.
II. Considérants
1. Le principe de publicité des audiences est la réponse des Lumières aux dérives de la justice secrète et arbitraire de l’absolutisme. La bourgeoisie n’était plus disposée à accepter un pouvoir étatique jugeant le peuple à huit clos. Le principe selon lequel la procédure judiciaire est publique compte au nombre des principaux acquis de l’Etat de droit libéral. La transparence qu’il garantit est capitale pour la confiance que doit inspirer une justice indépendante et équitable. L’art. 30, al. 3, de la Constitution (Cst.) garantit par conséquent la publicité de l’audience et du prononcé du jugement, tout en prévoyant des exceptions. Des garanties analogues figurent à l’art. 6, al. 1, de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et à l’art. 14, al. 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l’ONU). L’art. 30, al. 3, Cst. (en relation avec l’art. 16 Cst.) concrétise la liberté d’information pour les procédures judiciaires. Le public doit être en mesure d’observer avec une distance critique et de commenter l’application que les tribunaux font du droit. C’est pourquoi non seulement les personnes directement touchées (publicité réservées aux parties), mais aussi tout un chacun jouit d’un droit d’accès aux audiences et au prononcé des jugements (publicité des débats). Les audiences et les jugements sont donc des sources d’informations publiques. On ne saurait toutefois nier que les prévenus ne ressentent souvent plus cette publicité comme une protection, mais comme un fardeau supplémentaire, comparable à la mise au pilori du Moyen Âge.
2. Le droit à la publicité ne se limite pas aux audiences et aux prononcés des jugements. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les journalistes ont aussi le droit de consulter les ordonnances pénales, les ordonnances de classement et les décisions de non-entrée en matière pour autant qu’il existe un intérêt digne de protection à le faire et qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose. La procédure de l’ordonnance pénale n’est en soi pas publique en vertu de l’art. 69, al. 3, CPP. Si aucune opposition n’est formée, l’ordonnance pénale a l’effet d’un jugement. Elle doit certes être accessible aux personnes intéressées. Mais il suffit, selon la pratique du Tribunal fédéral, que la décision soit mise à leur disposition dans une chancellerie. Vu le nombre des ordonnances pénales qui sont prononcées, il est rare que le public apprenne quoi que ce soit sur ces jugements. Et seulement si les médias s’y intéressent.
3. La procédure simplifiée repose, en vertu des art. 358 ss CPP, sur une entente entre le ministère public et le prévenu (deal). Le prévenu reconnaît les faits et en contre partie l’accusation fait preuve de souplesse envers le prévenu.
Le prévenu peut demander le recours à une procédure simplifiée au ministère public pour autant qu’il reconnaisse les faits déterminants pour l’appréciation juridique ainsi que, au moins dans leur principe, les prétentions civiles. Le ministère public peut donner suite à sa demande s’il n’entend pas requérir une peine privative de liberté supérieure à cinq ans et ne peut conclure la procédure par une ordonnance pénale. Ces conditions étant réunies, le ministère public est libre de recourir ou non à la procédure simplifiée. S’il accepte la demande, il prépare l’acte d’accusation, contenant aussi la quotité de la peine et toutes les conséquences du jugement. L’acte d’accusation est soumis à l’acceptation du prévenu et de l’éventuelle partie plaignante privée. Le prévenu doit accepter expressément l’acte d’accusation (un silence vaut refus), la partie plaignante ne peut le rejeter (un silence vaut acceptation). Si les parties sont d’accord, une date est fixée pour les débats. Lors de ces débats, le tribunal se contente de vérifier que le prévenu reconnaît les faits fondant l’acte d’accusation. Il n’y a pas d’administration des preuves. Le tribunal apprécie si l’exécution de la procédure simplifiée est conforme au droit et justifiée, si l’accusation concorde avec le résultat des débats et avec le dossier et si les sanctions proposées sont appropriées.
La procédure simplifiée était contestée avant même son introduction et elle l’est encore aujourd’hui. En particulier parce qu’elle touche à toute une série de principes de l’Etat de droit. Le prévenu renonce, par exemple, à la garantie de l’accès au juge. En acceptant l’acte d’accusation, il ne dispose plus que de voies de recours très limitées. Comme le ministère public peut refuser d’exécuter la procédure simplifiée, même si les conditions requises sont réunies, sans motiver sa décision, l’égalité de droit est en outre menacée. Dans le cadre de la procédure simplifiée, le prévenu n’est souvent interrogé que de manière rudimentaire en l’absence de procédure probatoire directe (à laquelle témoins et/ou experts sont cités à comparaître). Le public a donc un aperçu encore plus limité des débats que ce n’est le cas dans la procédure ordinaire.
4. Le nombre des procédures exécutées sous une forme simplifiée augmente d’année en année. Les chiffres cités par Niklaus Oberholzer, juge fédéral, pour le canton de St-Gall en sont une illustration: en 2013, sur les 400 procédures pénales ayant conduit à un acte d’accusation, 80 ont été réglées dans la procédure simplifiée. Si on y ajoute les procédures d’ordonnance pénale, seul le 1,5 pour cent de toutes les procédures pénales arrivent jusqu’en salle de tribunal. Ces chiffres sont pour l’essentiel confirmés par la statistique de 2014. Martin Bürgisser, procureur général, évoque lui aussi une augmentation du nombre des procédures simplifiées. En 2011, les cinq ministères publics généraux du canton de Zurich ont accepté au total 120 demandes d’exécution de la procédure simplifiée (Martin Bürgisser: «Erste Erfahrungen mit dem abgekürzten Verfahren – Art. 358-362 StPO – in der Praxis» in: Justice-Justiz-Giustizia, 2012/3). En 2013, le chiffre se montait déjà à 187, en 2014 à 372.
Il est indiscutable que les formes de règlement simplifié s’accompagnent forcément d’une moindre publicité. Marc Thommen, professeur de droit pénal, relève en outre de manière critique que même les procédures ordinaires sont aujourd’hui déjà «raccourcies» dans bien des cantons puisqu’il est devenu rare que des témoins soient interrogés. Cette évolution rend en particulier plus difficile au public de suivre des affaires judiciaires, notamment pour le public. L’entrée en vigueur du nouveau code de procédure pénale n’y a rien changé. Dans la procédure de l’ordonnance pénale, on va encore plus loin. Même les prévenus ne sont pas entendus dans bien des cas. Et même quand le procureur les interroge, le public est complètement exclu. Enfin, dans la procédure simplifiée, le juge se contente de poser des questions sommaires qui ne visent pas à approfondir le sujet et ne facilitent ainsi pas la compréhension des débats.
Martin Bürgisser déclare que lors d’u
ne procédure simplifiée les débats principaux sont sommaires et guère publics. L’interrogatoire du prévenu est cependant prescrit par le CPP et il devrait à son avis être conduit par respect pour ce dernier. A noter toutefois que l’harmonisation amenée par le nouveau CPP fédéral a tout de même, selon la configuration des débats dans les CPP cantonaux, renforcé la publicité de la procédure dans quelques cantons.
Marc Thommen estime que la procédure simplifiée sera à terme équivalente à la procédure ordinaire. Un avis que partagent d’autres experts interrogés lors de l’audition et qui est étayé par les chiffres émanant de Zurich et St-Gall.
Vient s’ajouter que la proportion des procédures judiciaires publiques a de toute façon diminué. Avec le nouveau code de procédure pénale, le législateur a considérablement élargi les compétences des ministères publics. Ils règlent la plupart des affaires dans la procédure de l’ordonnance pénale.
Aux yeux de Niklaus Oberholzer, juge fédéral, se pose non seulement un problème de publicité, mais aussi un problème de justice. Ce qui serait déterminant, c’est combien de prévenus sont encore jugés après des débats publics.
5. Les affaires Zuppiger et Nef, tous deux personnages publiques, illustrent combien la collecte d’informations peut être difficile pour les journalistes.
Bruno Zuppiger, conseiller national, a été jugé coupable d’abus de confiance par la justice zurichoise dans une procédure simplifiée. Il a écopé de la même peine que son comptable. Pour retracer la participation concrète de Zuppiger, le journaliste Alex Baur a demandé à consulter le dossier, demande à laquelle le tribunal de district n’a pas accédé. Il a donc fallu qu’il obtienne une ordonnance afin de pouvoir attaquer la décision devant le tribunal cantonal. Ce dernier a lui aussi fini par refuser la consultation.
Toutes ces démarches ont déjà occasionné des frais de procédure de plusieurs milliers de francs. Un recours devant le Tribunal fédéral aurait encore coûté beaucoup d’argent à la rédaction de la «Weltwoche», sans certitude que la consultation du dossier soit acceptée ni quand elle le serait. Selon Alex Baur, le tribunal cantonal a invoqué la protection de la personnalité de l’intéressé, qui aurait priorité, pour motiver son refus d’ouvrier le dossier à la consultation. Le prononcé public du jugement suffisait à assurer le respect du principe de publicité.
L’accès aux informations du dossier Nef a été tout aussi problématique. L’ancien chef de l’armée, impliqué dans une procédure pénale pour contrainte envers son ex-amie, a pu «acheter sa liberté» sur la base de l’article du CP sur la réparation. Plusieurs rédactions et journalistes ont demandé à consulter l’ordonnance de classement et mené l’affaire jusqu’au Tribunal fédéral. Même si quelques questions sont encore en suspens, ils ont obtenu gain de cause au bout de deux ans. Le tribunal suprême a tout de même statué que les médias intéressés pouvaient consulter le dossier. Pour garantir la protection de la personnalité, certains passages de l’ordonnance de classement ont cependant été masqués.
C’est donc en grande partie à des journalistes tenaces que l’on doit un meilleur accès. Parallèlement, la jurisprudence du Tribunal fédéral veille depuis à ce que la consultation des ordonnances pénales et des ordonnances de classement soit garantie, du moins en théorie. En pratique, la jurisprudence n’est toutefois pas toujours observée partout comme elle le devrait. Lorsque les procédures sont longues et couteuses, l’investissement est trop élevé pour les rédactions.
Le nombre des ordonnances pénales ou des ordonnances de classement accessibles étant élevé et sans doute appelé à augmenter, le délai de consultation ne doit pas être trop court. Prolonger ce délai ne serait que d’une utilité relative. Une consultation devrait être possible une fois le délai écoulé sans que les démarches et les coûts ne soient disproportionnés. Il paraît problématique également que les procédures et les délais varient considérablement d’un canton à l’autre, parfois même d’un ministère public à l’autre. Une harmonisation serait dans l’intérêt de la chronique judiciaire. La remarque vaut d’ailleurs aussi pour le traitement des actes d’accusation dans les procès tout à fait normaux. Il y a encore des cantons qui ne remettent pas les actes d’accusation aux chroniqueurs judiciaires, mais ne les leur fournissent que sur place.
6. Depuis l’entrée en vigueur du nouveau CPP, on constate une augmentation des limitations de contenu dans les comptes rendus de procès. Les tribunaux imposent d’eux-mêmes de telles restrictions aux représentants des médias ou le font à la demande des parties.
Ainsi un tribunal zurichois est allé jusqu’à déterminer, dans le cas d’un manager qui avait contraint des prostituées à des actes sexuels sur le trottoir de Zurich, ce qui pouvait être rapporté ou non au sujet de l’accusé. Pour imposer son ordonnance, le tribunal a menacé les journalistes d’une amende pouvant atteindre 10 000 francs et du retrait de leur accréditation.
Même quand les tribunaux n’ont pas préalablement interdit l’accès de la salle d’audience au public, ils n’hésitent pas à imposer certaines obligations aux journalistes.
Dans le cas de l’auteur du tweet sur la «Nuit de cristal» – tweet inspiré par le pogrom nazi de 1938 envers les Juifs : «Nous avons peut-être besoin d’une Nuit de cristal… cette fois contre les mosquées» –, le tribunal de première instance a par exemple statué que ni le nom, ni l’âge, ni le lieu de domicile, ni la profession, ni même le blog public du prévenu, ne pouvaient être cités. Dans ce cas le tribunal a imposé ses conditions en vertu de l’art. 70, al. 3, CPP, bien que le procès se soit déroulé conformément à l’art. 69 CPP, c’est-à-dire en public, et qu’il ait même été retransmis par vidéo dans une salle annexe. Le «Tages-Anzeiger» et la «Neue Zürcher Zeitung» ont contesté cette décision devant la cour suprême. Cette dernière a conclu que la première instance se fondait sur une base légale erronée et qu’en plus elle ne pouvait pas exiger que le nom et l’âge du prévenu soient tenus secrets. La Cour suprême a en revanche considéré comme admissible qu’il soit interdit aux journalistes, le jour du procès, de dévoiler le lieu de domicile, le nom de l’employeur et l’adresse Internet du blog. La décision est actuellement soumise au Tribunal fédéral.
Pareilles ordonnances restreignent la liberté de la presse. Saxer/Thurnheer écrivent dans le Basler Kommentar, art. 70 CPP, N 9: «La réserve est ainsi de mise face au huis-clos prononcé dans l’intérêt du prévenu: si ce dernier jouit en principe du droit à la protection de sa personnalité, la publicité de la procédure est dans l’intérêt public. Le prévenu doit donc en principe endurer la charge psychique qui peut résulter d’une audience publique. Il n’est notamment pas acceptable de dispenser du devoir de publicité les personnes jouissant d’un prestige social élevé en raison de la sensibilité particulière de leur réputation.»
Dans le cas d’exclusion du public ou de limitation de son accès, il faut tenir compte du principe de proportionnalité. Les chroniqueurs judiciaires et d’autres personnes ayant un intérêt légitime peuvent, malgré le huis-clos prononcé en vertu du CPP, être autorisés à assister aux débats sous certaines conditions. Toujours selon Saxer/Thurnheer dans le Basler Kommentar, art. 70 CPP, N 17, les journalistes doivent être admis aussi souvent que possible. Les restrictions envisageables peuvent concerner par exemple la préservation de l’anonym
at de la victime ou d’agents infiltrés. Selon Saxer/Thurnheer, les restrictions imposées aux représentants des médias ne devraient se rapporter qu’exceptionnellement à la protection du prévenu (Basler Kommentar, N 22). Les restrictions ne sont pas le bon moyen d’encourager les médias à renoncer à citer un nom ou à respecter la présomption d’innocence
7. En ce qui concerna l’accréditation des chroniqueurs judiciaires, il est frappant de constater que les exigences ne cessent d’augmenter. Là où une réputation sans tache suffisait naguère, il arrive qu’on exige aujourd’hui des études complètes de droit. Ce critère est prohibitif. Au contraire le Conseil de la presse demande d’accorder l’accès le plus libre possible à la chronique judiciaire. C’est un des moyens d’assurer le principe de publicité au vu de la tendance à des audiences de moins en moins publiques et compte tenu des ressources humaines et financières limitées des rédactions.
8. Les médias ont des moyens financiers limités, plus encore, la pression pour faire des économies est omniprésente. Les rédactions ont aussi nettement réduit la chronique judiciaire classique (l’article paraissant au lendemain de l’audience) probablement aussi pour des raisons économiques.
Si on y ajoute l’évolution d’une justice qui travaille toujours plus vite et toujours moins publiquement, il en résulte un recul de la publicité de la procédure judiciaire. Cela doit inquiéter une société libre et ouverte. C’est la raison pour laquelle le Conseil de la presse rend attentif à ce malaise.
III. Conclusions
1. Le principe selon lequel les procédures devant les tribunaux sont publiques compte parmi les principaux acquis de l’Etat de droit libéral. La transparence qu’il garantit est capitale pour la confiance en une justice indépendante et équitable. Des réformes destinées à augmenter l’efficacité de la justice ont eu pour effet que le règlement des affaires pénales est de plus en plus souvent soustrait aux tribunaux et par là même au public. En conséquence, le rôle est accru des médias pour assurer le respect du principe de publicité.
2. Pour que les journalistes puissent s’acquitter de leur mission de «chiens de garde de la démocratie», ils doivent avoir accès aussi facilement que possible aux actes d’accusation, aux jugements, aux ordonnances de classement et aux ordonnances pénales. Le droit de consulter les dossiers dans des cas motivés doit leur être accordé.
Au vu du grand nombre de jugements et d’ordonnances pénales des réglementations praticables, comme des délais plus longs et uniformes, sont nécessaires. Les jugements et les ordonnances pénales devraient aussi être disponibles a posteriori, c’est-à-dire une fois le délai ordinaire écoulé. Il importe en outre que les journalistes ne se voient pas imposer des exigences financières disproportionnées pour leurs demandes de consultation. Il faut supprimer les frais prohibitifs.
Les tribunaux et les ministères publics doivent instaurer un maximum de transparence, en permettant par exemple d’accéder facilement aux informations sur Internet. Le Tribunal fédéral et certaines autorités judiciaires cantonales exemplaires le font déjà.
3. Les accréditations ne doivent pas servir à mettre les journalistes sous pression. La justice ne devrait pas relever à loisir les exigences posées à l’agrément. Ces deux pratiques nuisent à la publicité des procédures judiciaires. L’accréditation doit être ouverte à tous les journalistes.
4. Les conditions imposées par les tribunaux en matière de contenu compliquent la tâche des chroniqueurs judiciaires. Elles doivent donc être ordonnées avec la plus grande retenue. Les tribunaux ne doivent également donner suite aux demandes de huis-clos des prévenus qu’avec la plus grande réserve. Dicter aux journalistes les conditions pour leur travail nuit à la liberté d’expression et à la liberté de la presse garanties par la Constitution.
5. Le Conseil de la presse note que les médias portent la responsabilité d’une chronique judiciaire équitable. Cette responsabilité comprend la présomption d’innocence et la question de publication des noms, la protection de la personnalité et le compte rendu des acquittements prononcés par les instances supérieures.
Anhang
Hearing der 3. Kammer des Schweizer Presserates vom 19. März 2014
In diesem Hearing befragte die 3. Kammer des Presserats Experten und Gerichtsberichterstatterinnen und -berichterstatter dahingehend, ob und welche Auswirkungen das abgekürzte Verfahren gemäss den Artikeln 358ff. Strafprozessordnung (in Kraft seit dem 1.1.2011) auf die Arbeit der Medien bei der Sicherstellung von Gerichtsöffentlichkeit habe. Weiter holten die Mitglieder der 3. Kammer auch Einschätzungen zum Strafbefehlsverfahren, zu Einstellungsverfügungen, Nichtanhandnahmeverfügungen sowie Wiedergutmachungen gestützt auf Art. 53 Strafgesetzbuch (StGB) ein.
Angehört wurden:
• Martin Bürgisser, Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich;
• Thomas Hasler, Redaktor «Tages-Anzeiger»;
• Dominique Strebel, Studienleiter MAZ, Co-Präsident investigativ.ch;
• Marc Thommen, Professor für Strafrecht und Strafprozessrecht, Universität Zürich;
• Alex Baur, Redaktor «Weltwoche»;
• Catherine Boss, Redaktorin Recherchedesk «SonntagsZeitung»/«Le Matin Dimanche»;
• Niklaus Oberholzer, Bundesrichter.
Laut Martin Bürgisser fanden im Jahr 2011 im Kanton Zürich 120 abgekürzte Verfahren statt. 2013 wurde bereits in 187 Fällen von insgesamt 1500 Anklagen das abgekürzte Verfahren durchgeführt. Aus rechtspolitischer Sicht hält Marc Thommen fest, die Einführung vereinfachter Verfahrensformen sei Folge eines expandierenden Strafrechts. Es würden immer mehr Normen geschaffen, die polizeilichen Befugnisse ausgebaut, mehr Kriminalität entdeckt. Damit halte der Ressourcenausbau der Justiz nicht Schritt, die immer mehr Delikte zu beurteilen hat. Deutlich über 95 Prozent aller Straffälle würden mit einem Strafbefehl erledigt, schätzt Thommen. Dabei erfahren Journalisten überhaupt nicht, dass ein Verfahren eingeleitet wurde. Weil die Ressourcen der Justiz in Zukunft noch knapper werden, werde sich das Problem noch akzentuieren. Abgekürzte Verfahren würden mittelfristig gleichbedeutend mit den ordentlichen Verfahren. Für Niklaus Oberholzer stellt sich nicht nur ein Öffentlichkeitsproblem, sondern auch ein Justizproblem. Entscheidend sei, wie viele Beschuldigte überhaupt nach einer öffentlichen Gerichtsverhandlung verurteilt würden. Beispiel St. Gallen: Von 400 Strafverfahren insgesamt seien 80 abgekürzte Verfahren, letztlich kämen nur noch 1,5 Prozent aller Strafverfahren überhaupt im Gerichtssaal zur Verhandlung. Dies weise auf ein viel gravierenderes Problem hin, es sei Ausdruck eines Rückzugs der Justiz im Bereich des Strafrechts. Diese verliere die Definitionsmacht über die Auslegung der Bestimmungen, die Staatsanwaltschaften arbeiteten grösstenteils ohne Kontrolle der Justiz.
Laut Marc Thommen hat der Gesetzgeber beim Abwägen zwischen der Sicherstellung der Öffentlichkeit und der Vereinfachung der Verfahren bei abgekürzten Verfahren Effizienz über Öffentlichkeit gestellt. So sei eine Grenze von fünf Jahren als Strafandrohung für das abgekürzte Verfahren festgelegt worden. Der Einbezug der Öffentlichkeit sollte ursprünglich den Beschuldigten vor Kabinettsjustiz bewahren. Heute müsse ein Beschuldigter generell mit weniger Öffentlichkeit rechnen. Unter anderem auch deswegen, weil die Berichterstattung Abstand von der Identifizierung nehme. Aus Sicht des Beschuldigt
en sei letztlich das Strafbefehlsverfahren am besten, weil es dort gar keine Öffentlichkeit gebe. Der Allgemeinheit wolle man mit der Öffentlichkeit bei Gerichtverfahren zeigen, dass Recht durchgesetzt und der Rechtsfrieden aufrechterhalten werde. Dies sei als Resteffekt auch im abgekürzten Verfahren vorhanden.
Aus Sicht der Journalisten fehlt gemäss Dominique Strebel bei den vereinfachten Erledigungsformen die Kontrolle über die Ausübung der Justiz. Wichtige Rechtsfragen sowie die Rechtsfortbildung für Anwälte, Richterinnen und Journalisten würden der Staatsanwaltschaft überlassen. Ein Quervergleich, in welche Richtung sich die Rechtsprechung bewege, sei nicht mehr möglich. Die externe Kontrolle und die Justizöffentlichkeit fielen weg. Die heutigen Strafprozesse sähen nicht mehr viel Unmittelbarkeit vor. Die Nachvollziehbarkeit des Strafmasses sei nicht zu vermitteln, ebenso die Befriedungsfunktion des Strafrechts – nämlich dass nach einer Straftat wieder etwas in Ordnung gebracht wird. Die Staatsanwaltschaft komme dem Verkündigungsgebot durch Auflage der Strafbefehle nach. Dazu müsse ein Journalist aber die Gerichte abklappern. Diese Regelung möge allenfalls im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen. Für die Medienschaffenden bedeute sie einen Riesenaufwand. Probleme sieht Strebel auch bezüglich der Zugänglichkeit von Anklageschriften: Beim Bundesstrafgericht bekomme man sie nur im Vorfeld, im Nachhinein nicht mehr. Dies sei ein Konstruktionsfehler, der Journalist könne seine Kontrollfunktion so nicht erfüllen. Wie entwickelt sich beispielsweise die Rechtsprechung zum Thema Landfriedensbruch? Für diese systemische Kontrolle der Praxis, die eine allfällige Dysfunktion der Gerichte aufzeigen könne, brauche es einen nachträglichen Zugang zu Quellen.
Für Thomas Hasler geht es in der Gerichtsberichterstattung darum, die Rechtsprechung der Gerichte der Öffentlichkeit näherzubringen. Er sieht hier zunehmend Probleme für Medien und für Rechtsanwender. Um die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Strafe überprüfen zu können, müsste in jedem Fall eine Befragung stattfinden. Was in Zürich nicht einmal mehr in einem ordentlichen Verfahren geschehe. Skandalös sei beispielsweise der Fall Zuppiger, wo das Gericht entschieden habe, Strafzumessungskriterien seien nicht von öffentlichem Interesse. Immerhin fänden die abgekürzten Verfahren vor Gericht statt. Die Medienschaffenden wüssten somit, dass eine Verhandlung stattfinde. Sodann stelle sich die Frage des Zugangs zu den Gerichtsakten. Über die Motive stehe nichts in der Anklageschrift, sondern allein der Sachverhalt sowie die juristische Subsumption, Strafantrag, Privatklägerschaft und Gerichtskosten, somit das nackte Gerüst eines Falles. Allfällige Vorstrafen, die strafzumessungsrelevant sind, stünden nicht drin. Der Journalist sei somit total vom Richter abhängig. Den Strafbefehl müsse man sehen können, weshalb es wichtig ist, dass das Bundesgericht dies so entschieden hat. Wolle man jedoch die Strafbefehle überblicken, bedeute dies, einmal im Monat 20 Seiten durchzuackern und diejenigen Fälle anzukreuzen, die einen interessieren. Nach einer Wartezeit von zwei bis drei Wochen erhalte man Einsicht. Die Auflagefrist von 30 Tagen bei Strafbefehlen sei perfide. Häufig erführen Journalisten von einem konkreten Strafbefehl nichts, danach müssten sie in einem Zweiparteienverfahren nach dem Zürcher Gesetz über die Information und den Datenschutz vorgehen. Dass es auch anders gehe, zeige der Kanton Luzern, wo der Zugang zu Strafbefehlen nicht nach Datenschutzgesetz, sondern gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BV gewährt wird gegen ein Entgelt von 20 Franken. Hasler nennt weitere Punkte, die er als problematisch erachtet: Kantonal unterschiedliche Akkreditierungsregeln mit zum Teil massiv erhöhten Anforderungen (z. B. abgeschlossenes juristisches Studium). Hasler wertet dies als reine Schikane und Einschränkung der Gerichtsberichterstattung. Sodann werde die Aktenherausgabe zum Teil massiv eingeschränkt. Darum werde der Aufwand bei umfangreichen Anklageschriften schnell unverhältnismässig, womit es schwierig werde, in dem Stadium zu wissen, welches die für die Verhandlung relevanten Punkte sind. Und schliesslich belegten Richter laut Hasler Journalisten vermehrt mit Auflagen bei öffentlichen Verhandlungen (Bsp.: Verbot, Angaben zu persönlichen Verhältnissen des Angeklagten zu machen).
Bezüglich Wiedergutmachungen mit anschliessender Einstellung wendet Marc Thommen ein, dass die Justiz höchstes Interesse daran habe, Wiedergutmachungen gestützt auf Art. 53 StGB und anschliessende Einstellungsverfügungen kontrollieren zu können. Laut Bundesgericht müsse eine Einstellungsverfügung nach Art. 53 StGB aufgelegt werden. Ein fehlendes Strafverfolgungsinteresse genüge für die Medien nicht als Begründung.
Catherine Boss: Den Informationsauftrag der Medien zu erfüllen sei bei der Gerichtsberichterstattung komplizierter geworden. Den Zugang zu Strafbefehlen handhabe jede Staatsanwaltschaft und jeder Kanton anders. Bei Strafbefehlen müsse man auf dem Gericht vorbeigehen, um zu verstehen, was Relevantes gelaufen ist. Oft fehle die Zeit, so dass die Kontrolle der Gerichte durch die Medien zu einer reinen Zufallsgeschichte verkomme. Der Fall Nef habe zudem gezeigt, dass es unhaltbar sei, dass sich Leute freikaufen können und die Öffentlichkeit noch nicht einmal die Bedingungen dafür erfahre.
Laut Alex Baur ist der Zugang zu den Akten für die Gerichtsberichterstattung essenziell. Genau dies werde immer schwieriger. Strafbefehle – hier fehlten Akten – würden sehr kurz und summarisch begründet. Bei abgekürzten Verfahren habe er etwa im Fall Zuppiger Akteneinsicht verlangt, habe aber eine Verfügung erwirken müssen, um diese beim Obergericht anfechten zu können. Dieses habe schliesslich die Einsicht verweigert, was zu Prozesskosten von mehreren tausend Franken geführt habe. Mit einem Weiterzug ans Bundesgericht wäre dann vielleicht irgendwann in zwei Jahren Akteneinsicht gewährt worden. Das seien aber journalistisch gesehen Lichtjahre. Geht der Persönlichkeitsschutz vor? Ja, gemäss summarischer Begründung, weil keine klare gesetzliche Regelung besteht. Dem Öffentlichkeitsprinzip werde mit der öffentlichen Urteilsverkündung Genüge getan. Im Fall Nef habe er dieses Prozedere durchgespielt, nach zwei Jahren habe das Bundesgericht befunden, dass die Akten selbstverständlich öffentlich seien. Das Prozessrisiko belief sich auf 30 000 Franken. In einer Einstellungsverfügung stehe nichts, was den Inhalt des Deals erkennbar mache. Im Fall Zuppiger habe der Richter beispielsweise gesagt, der Journalist solle sich an die Parteien wenden. Aber Parteien gäben Informationen nicht ohne Gegenleistung. Ein liberaler Zugang zu den Akten sei wichtig, damit die Medienschaffenden unabhängig bleiben könnten. Es bestehe ein öffentliches Interesse, dass die Allgemeinheit von einzelnen Fällen erfahre. Als Sündenfall gilt für Baur der Fall des Topmanagers, der sich am Sihlquai bei Prostituierten als Polizist ausgab. Das Gericht habe in die Berichterstattung eingegriffen, indem es Vorgaben an die Journalisten machte. Ein Gerichtspräsident könne auf die Regeln des Persönlichkeitsschutzes hinweisen, den Journalisten jedoch nicht vorschreiben, wie der Persönlichkeitsschutz auszulegen ist. Es stelle sich die Frage, ob Akkreditierungen grundsätzlich zulässig seien. Ein Journalist solle gleich viel wissen wie ein Bürger, alles solle auf den Tisch gelegt werden.
Dominique Strebel äussert den Wunsch, dass den Journalisten ein Medienraum zur Verfügung stehe, dass ihnen Hinweise auf künftige Verhandlungen mitgeteilt und die Strafbefehle der letzten 30 Tage mit kurzer Beschreibung, worum es geht, zugestellt werden. Nach 30 Tagen liege es im Ermessen der Staatsanwaltschaft, den Journalisten Zugang zu den Strafbefehlen zu erteilen. Es könne aber auch wichtig sein, verteilt über die letzten 10 Jahre die Delinquenz bestimmter Personen anschauen zu können, wa
rum sie stets durch die Maschen der Justiz schlüpfen konnten. Solche Entscheide bekämen die Journalisten jedoch nicht zu Gesicht.
Catherine Boss’ Wunsch wäre, auf einer Datenbank alle Strafbefehle in der Schweiz abrufen zu können, selbstverständlich anonymisiert. Akkreditierte JournalistInnen erhielten einen Zugangscode. Wünschenswert sei zudem, die Einsichtsfrist auf 30 Tage zu vereinheitlichen. Hier herrsche ein Wirrwarr, wer national arbeitet, brauche noch mehr Zeit.