Zusammenfassung
Die Öffentlichkeit von Gerichtsverfahren ist ein wesentliches Element einer demokratisch kontrollierten Justiz. Doch verkürzte Verfahren und die Masse an Strafbefehlen unterlaufen dieses Prinzip. Der Presserat sieht das Recht der Öffentlichkeit auf Information in Gefahr.
Der Schweizer Presserat betont in seiner Stellungnahme das Öffentlichkeitsprinzip bei Strafbefehlen und Gerichtsverfahren und lanciert einen Aufruf in Sachen freier Gerichtsberichterstattung. Erstmals wendet er sich auch an die obersten Verantwortlichen der Schweizer Justiz. Seine Stellungnahme ging an Justizministerin Simonetta Sommaruga und an den Bundesgerichtspräsidenten, den Bundesanwalt, die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren und an die Schweizerische Staatsanwälte-Konferenz.
Das Prinzip, wonach Verfahren vor Gerichten öffentlich sind, gehört für den Presserat zu den wichtigsten Errungenschaften des liberalen Rechtsstaats. Die dadurch gewährleistete Transparenz sei zentral für das Vertrauen in eine unabhängige und faire Justiz. Justizreformen, die die Effizienz steigern sollen, führen laut Presserat jedoch dazu, dass die strafrechtliche Erledigung von Fällen den Gerichten und damit der Öffentlichkeit mehr und mehr entzogen wird. «Dementsprechend wächst die Bedeutung der Medien, damit dem Öffentlichkeitsprinzip Rechnung getragen werden kann», schreibt das Selbstkontrollgremium der Schweizer Medien.
Für den Presserat steht aber fest: «Damit Medienschaffende ihren Auftrag als ‹Wachhunde der Demokratie› erfüllen können, sind sie angewiesen auf möglichst einfachen Zugang zu Anklageschriften, Urteilen, Einstellungsentscheiden und Strafbefehlen, und in begründeten Fällen ist ihnen auch Akteneinsicht zu gewähren.» Darum stellt der Presserat Forderungen an die Justiz: «In Anbetracht der grossen Zahl von Urteilen und Strafbefehlen braucht es praktikable Regelungen wie längere und vereinheitlichte Fristen.» Urteile und Strafbefehle sollten allerdings auch im Nachhinein, also nach Ablauf der regulären Frist, verfügbar sein. «Zentral ist zudem, dass Medienschaffende für solche Einsichtsgesuche nicht unverhältnismässig zur Kasse gebeten werden. Prohibitiv wirkende Kostenauflagen sind abzuschaffen», so der Presserat. Deshalb sei klar: «Gerichte und Staatsanwaltschaften sollten möglichst grosse Transparenz herstellen, beispielsweise durch den einfachen Zugriff auf diese Informationen im Internet. Das Bundesgericht und vorbildliche kantonale Justizbehörden handhaben dies heute schon so.»
Der Presserat kritisiert auch den Umgang mit Akkreditierungen: «Diese dürfen nicht missbraucht werden, um Medienschaffende unter Druck zu setzen.» Und die Justiz dürfe die Anforderungen für die Zulassung nicht beliebig erhöhen. Beides behindert nach Ansicht des Presserates die Gerichtsöffentlichkeit. Der Presserat stellt fest: «Inhaltliche Auflagen der Gerichte erschweren die Arbeit der Gerichtsreporterinnen und -reporter. Sie sind daher äusserst zurückhaltend anzuordnen.» Und: «Auch dem Antrag von Tätern, die Öffentlichkeit auszuschliessen, sollen die Gerichte äusserst zurückhaltend stattgeben.» Den Medienschaffenden Bedingungen für ihre Berichterstattung zu diktieren, beeinträchtige die verfassungsmässig garantierte Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit.
Gleichzeitig nimmt das Ethikgremium aber auch die Medienschaffenden in die Pflicht: «Die Medien tragen Verantwortung für eine faire Gerichtsberichterstattung.» Dazu gehören die Unschuldsvermutung und die Namensnennung, der Persönlichkeitsschutz und die Berichterstattung über Freisprüche bei nachfolgenden Instanzen.
Der Presserat hatte zu seiner Meinungsbildung ein Hearing mit Experten durchgeführt. Es ging dabei nicht nur um abgekürzte Gerichtsverfahren, sondern auch um Strafbefehlsverfahren, Einstellungsverfügungen, Nichtanhandnahmeverfügungen sowie Wiedergutmachungen. Angehört wurden Martin Bürgisser (Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich), Thomas Hasler (Redaktor Tages-Anzeiger Zürich), Dominique Strebel, (Studienleiter der Journalistenschule MAZ und Co-Präsident investigativ.ch), Marc Thommen (Professor für Strafrecht und Strafprozessrecht, Universität Zürich), Alex Baur (Redaktor Weltwoche), Catherine Boss, (Redaktorin Recherchedesk Sonntagszeitung/Le Matin Dimanche) und Bundesrichter Niklaus Oberholzer.
Aus den Statements der Experten ging klar hervor, dass bei Strafverfahren und Strafbefehlen die Kontrolle der Öffentlichkeit in Gefahr ist. Mit seiner Stellungnahme «Einschränkungen und andere Probleme bei der Berichterstattung aus dem Justizwesen» reagiert der Presserat auf diese Entwicklung mit konkreten Forderungen.
Résumé
La publicité de la procédure judiciaire est un des éléments-clés d’une justice démocratique. Les procédures simplifiées et les ordonnances pénales, si nombreuses, échappent pourtant à ce principe. Le Conseil de la presse y voit un danger pour la liberté de l’information.
Le principe selon lequel les procédures qui se déroulent devant les tribunaux sont publiques compte parmi les principaux acquis de l’Etat de droit libéral selon le Conseil de la presse. La transparence qu’il garantit est capitale pour la confiance que doit susciter une justice indépendante et équitable. Les réformes judiciaires destinées à augmenter l’efficacité de la justice ont cependant eu pour effet que le règlement pénal des affaires est de plus en plus souvent soustrait aux tribunaux et par là même au public. «D’où le rôle de plus en plus important que jouent les médias pour le respect du principe de publicité». Le Conseil de la presse constate toutefois une chose: «Pour que les journalistes puissent s’acquitter de leur mission de ‹chiens de garde de la démocratie›, ils doivent avoir accès aussi facilement que possible aux actes d’accusation, jugements, ordonnances de classement et ordonnances pénales, et on doit aussi leur garantir le droit de consulter les dossiers dans des cas motivés.» C’est la raison pour laquelle le Conseil de la presse adresse ces exigences à la justice: «Au vu du grand nombre de jugements et d’ordonnances pénales qui sont rendus, il faut des réglementations praticables.» A commencer par des délais plus longs et uniformes. Les jugements et les ordonnances pénales devraient aussi être disponibles a posteriori, c’est-à-dire une fois le délai ordinaire écoulé. «Il est en outre central que les journalistes ne voient pas leurs finances ponctionnées pour leurs demandes de consultation. Il faut supprimer les frais prohibitifs», poursuit le Conseil de la presse. Une chose est donc claire: «Les tribunaux et les ministères publics doivent instaurer un maximum de transparence, en permettant par exemple d’accéder facilement aux informations sur Internet. Le Tribunal fédéral et les autorités judiciaires exemplaires le font déjà.»
Le Conseil de la presse déplore en outre la manière dont sont maniées les accréditations: «Elles ne doivent pas servir à mettre les journalistes sous pression.» Et la justice ne devrait pas relever à loisir les exigences posées à l’agrément. Ces deux aspects ont un caractère prohibitif pour la publicité judiciaire. Le Conseil de la presse constate: «Les conditions imposées par les tribunaux en matière de contenu compliquent la tâche des chroniqueurs judiciaires. Elles doivent donc être ordonnées avec la plus grande réserve.» Et: «Les tribunaux ne doivent aussi donner suite aux demandes de huis-clos des prévenus qu’avec parcimonie.» Dicter aux journalistes les conditions de leur travail nuit à la liberté d’expression et à la liberté de la presse garanties par la Constitution.
Dans le même temps, l
’organe d’autorégulation rappelle les journalistes à leur devoir: «Le Conseil de la presse note que les médias sont responsables de l’équité de la chronique judiciaire.» Cette responsabilité s’étend à la présomption d’innocence et à la publication des noms dans les chroniques, à la protection de la personnalité et au compte-rendu des acquittements prononcés par les instances supérieures.
Riassunto
È elemento essenziale di una democrazia che i procedimenti giudiziari siano pubblici. Un numero crescente di procedure abbreviate e di giudizi sfugge ormai al controllo del pubblico. Il Consiglio della stampa lo ritiene un rischio per la libertà d’informazione.
Il principio della pubblicità delle procedure giudiziarie è tra le principali conquiste dello stato di diritto liberale. La garanzia della trasparenza che ne dipende è un elemento centrale per la fiducia che il cittadino deve avere in una giustizia indipendente e corretta. Recenti modifiche di legge aventi lo scopo di migliorare l’efficienza hanno purtroppo avuto per conseguenza di sottrarre ai tribunali ordinari, e perciò all’opinione pubblica, la conoscenza dell’esito di determinate procedure penali. «Cresce di conseguenza l’importanza dei mass media – afferma l’organo di autodisciplina – a garanzia del principio della pubblicità».
Ai giornalisti, però – rileva il Consiglio della stampa – «lo svolgimento della funzione di cani da guardia della democrazia non è possibile senza un accesso quanto possibile semplificato agli atti d’accusa, alle sentenze, agli atti d’abbandono, ai provvedimenti giudiziari, come pure, in casi speciali, agli atti istruttori». Dato il gran numero di questi provvedimenti è necessario adeguare le disposizioni, per esempio circa i termini, che si vorrebbero più estesi e concordati, le sentenze e i provvedimenti giudiziari, per i quali vanno accordati tempi di consultazione più estesi, anche oltre le scadenze normali. È importante inoltre che alle esigenze dei media non si risponda con richieste di anticipi di spese fuori misura. Insomma, «tribunali e procure devono di propria iniziativa garantire un’adeguata trasparenza» – per esempio consentendo un accesso semplificato via Internet, come è possibile già ora, per esempio, presso il Tribunale federale alcune Procure di cui si loda l’iniziativa.
Anche circa gli accrediti il Consiglio della stampa ha formulato obiezioni. In particolare, «non devono essere abusati per mettere i giornalisti sotto pressione». Le condizioni di accesso non devono essere inasprite a piacere. «Proibitivo» ritiene il Consiglio l’effetto di queste misure se rapportato al principio della pubblicità della giustizia. «Limitazioni relative ai contenuti intralciano il lavoro dei cronisti giudiziari»: perciò dovrebbero, secondo il Consiglio, essere ridotte al minimo. Anche le richieste dei prevenuti nel senso di escludere la pubblicità del dibattimento dovrebbero essere accolte dai tribunali con molta cautela. Perché, in definitiva, porre condizioni restrittive all’attività dei giornalisti contraddice la garanzia costituzionale della libertà di opinione e di stampa.
Il Consiglio sottolinea ovviamente pure la responsabilità che hanno i mass media di riferire in modo corretto sull’attività dei tribunali. Menzionati a tale riguardo sono il rispetto della presunzione di innocenza e le restrizioni circa la pubblicazione dei nomi, la protezione della sfera privata e il dovere di riferire se un caso si conclude con un’assoluzione in una fase successiva.
I. Fatti
A. L’attività del Consiglio della stampa consiste nel contribuire alla riflessione sui principali problemi di etica dei media e nel promuovere le discussioni interne alle redazioni sui medesimi. Il Regolamento consente al Consiglio, oltre al trattamento dei reclami presentati, di affrontare di propria iniziativa e di pronunciarsi su questioni singole di etica e di deontologia.
Il 19 settembre 2013 il Plenum del Consiglio decideva di affrontare il tema delle «procedure abbreviate nel diritto processuale penale svizzero» e di incaricare la 3. Camera di preparare una bozza di presa di posizione. Motivo della discussione: una serie di casi in cui i resocontisti giudiziari lamentavano una restrizione della loro possibilità di riferire. Il disagio si era tradotto anche in una serie di editoriali che riprendevano i temi di una discussione già in corso. Alcuni titoli: «Intese al posto di sentenze» (Deals statt Urteile) in: «Beobachter» 16.3.2011, «Cani da guardia addormentati» (Wachhunde im Tiefschlaf) in: «Tages-Anzeiger» 22.3.2011, «Avanti con la giustizia segreta» (Geheimjustiz im Vormarsch) in: «St.Galler Tagblatt» 1.2.2013. Tra le procure e gli imputati sempre di più si constatavano «accordi dietro le quinte» di cui i tribunali si limitavano praticamente a prendere atto. La repressione dei crimini e dei delitti risultava in tal modo trasferita dai tribunali ai pubblici ministeri.
Alla 3. Camera il Plenum ha consentito di associare alla riflessione anche altre tematiche vicine a quella principale.
B. Le restrizioni al lavoro dei cronisti giudiziari circa le procedure abbreviate, i decreti d’accusa e gli atti d’abbandono dipendono essenzialmente dal nuovo Codice di procedura penale (CPP) in seguito alla cui entrata in vigore, nel 2011, un sempre maggior numero di casi giudiziari si concludono con il rito abbreviato in cui le competenze del pubblico ministero risultano, rispetto a prima, molto aumentate. Ci si può chiedere se il diritto costituzionalmente garantito della pubblicità della giustizia sia ancora rispettato. Questo vale anche per l’abbandono del procedimento in cambio di una riparazione, secondo l’art. 53 del Codice penale (CP). Nel caso dell’ex capo dell’esercito Roland Nef, la Procura generale di Zurigo ne ha per esempio dedotto che non era obbligata a rendere pubblico l’atto di abbandono. Problemi analoghi risultano nel caso di decreti d’accusa o di non luogo a procedere. Anche in questi casi la pubblicità del giudizio è intralciata da ostacoli procedurali che si frappongono ai giornalisti per la consultazione degli atti. Altri ostacoli si constatano nelle limitazioni poste all’accredito dei giornalisti da parte dei tribunali e dai sempre nuovi vincoli che questi loro impongono circa quel che si può o non si può riferire.
C. La 3. Camera ha promosso una consultazione, invitando a esprimersi resocontisti giudiziari ed esperti di diritto penale. La consultazione, svoltasi il 19 marzo 2014, non aveva per tema unicamente le procedure abbreviate secondo gli articoli 358 ss del CPP ma ha consentito pure uno scambio di opinioni circa la procedura del decreto d’accusa, i decreti d’abbandono o di non luogo a procedere, nonché le riparazioni di cui all’art. 53 CP. Hanno partecipato alla consultazione il procuratore generale del Canton Zurigo Martin Bürgisser, il redattore del «Tages-Anzeiger» Thomas Hasler, il docente al Medien Ausbildung-Zentrum di Lucerna e co-presidente di «investigativ-ch» Dominique Strebel, il docente di diritto e procedura penale dell’Università di Zurigo Marc Thommen, il redattore della «Weltwoche» Alex Baur, la redattrice dell’ufficio inchieste della «Sonntags/Zeitung» e di «Le Matin dimanche» Catherine Boss e il giudice federale Niklaus Oberholzer.
L’esito della consultazione è riportato nei documenti allegati. Le persone consultate hanno confermato entro la primavera del 2015 le loro affermazioni.
D. La 3. Camera – composta del presidente Max Trossmann e dei membri Marianne Biber, Jan Grüebler, Peter Liatowitsch, Markus Locher, Franca Siegfried e Matthias Halbeis – ha discusso il progetto di presa di posizione nella sua seduta del 4 giugno 2014 e in seguito per corrispondenza.
E. Il Plenum del Consiglio della stampa ha discusso la presente presa di posizione durante le sedute del 25 settembre 2014 e del 7 maggio 2015, adottando il testo definitivo in quest’ultima seduta.
II. Considerandi
1. Il principio di pubblicità è il rimedio che l’epoca dei Lumi ha opposto alle aberrazioni della giustizia segreta e arbitraria tipica dell’Assolutismo. Il ceto borghese non era più disposto ad accettare che il potere dello Stato si esercitasse dietro porte chiuse e con l’esclusione del popolo. Il principio della pubblicità dei dibattimenti appartiene quindi alle conquiste più importanti dello Stato di diritto liberale. La trasparenza dei procedimenti è essenziale per la fiducia che il cittadino deve avere in una giustizia indipendente e corretta. L’art. 30 cpv. 3 della Costituzione svizzera (Cst) garantisce di conseguenza la pubblicità delle udienze e della pronuncia della sentenza, pur ammettendo eccezioni previste dalla legge. Garanzie analoghe in tema di diritti umani sono contenute nell’art. 6 cpv. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e nell’art. 14 cpv. 1 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (Patto ONU II). L’art. 30 cpv. 3 Cst (in combinato disposto con l’art. 16 Cst) disciplina la pratica giudiziaria relativa. Il pubblico deve essere posto in grado di osservare e di commentare da una distanza critica l’attività dei tribunali. Di conseguenza, non solo i diretti interessati dal procedimento hanno diritto di accedere alle udienze e alla pronuncia delle sentenze dei tribunali ma anche ogni singolo cittadino: in questo si differenzia la pubblicità garantita alle parti da quella garantita a tutti. Udienze e sentenze sono pertanto fonti d’informazione accessibili a ognuno. Si comprende tuttavia che questa pubblicità sia risentita spesso dagli imputati non più come una protezione ma come una costrizione aggiuntiva, paragonabile in qualche modo alla pena medievale della gogna.
2. Il diritto alla pubblicità non si limita alle udienze e alla pronuncia della sentenza. Ai giornalisti la prassi del Tribunale federale riconosce anche il diritto di consultare i decreti d’accusa, d’abbandono o di non luogo a procedere se esiste un interesse degno di protezione e se non vi ostino preminenti interessi pubblici o privati. Il procedimento che conduce al decreto d’accusa come tale non è pubblico (art. 60 cpv. 3 CPP). Se non vi è opposizione, tale decreto d’accusa si trasformerà in giudizio. Ovviamente gli interessati – secondo una prassi costante del Tribunale federale – potranno prenderne visione alla Cancelleria del tribunale. Se tuttavia si considera il gran numero di giudizi di questo tipo, si constata che il pubblico ne viene a conoscenza soltanto di rado, a meno che non se ne occupi la stampa.
3. Punto centrale del procedimento abbreviato secondo l’art. 358 ss del CPP è l’accordo tra il procuratore pubblico e l’imputato. Ammettendo la sua responsabilità l’imputato può sperare in una pena più mite.
L’imputato può chiedere che si proceda con rito abbreviato se ammette i fatti essenziali ai fini dell’apprezzamento giuridico e riconosce quanto meno nella sostanza le pretese civili. Il procuratore pubblico può accedere alla richiesta se intende chiedere una pena detentiva non superiore ai cinque anni e se il procedimento non può essere liquidato con un decreto di accusa. Se queste condizioni sono rispettate, il procuratore pubblico può liberamente decidere per il rito abbreviato: se accetta la richiesta dell’imputato, redige un atto d’accusa in cui sono indicate anche l’entità della pena e tutte le conseguenze del giudizio. L’atto d’accusa è sottoposto all’imputato e all’eventuale accusatore privato per approvazione. L’imputato lo deve accettare esplicitamente (il suo silenzio vale quale rifiuto); l’eventuale accusatore privato non deve opporvisi (il suo silenzio vale come accettazione). Ottenuto questo accordo, il tribunale di primo grado svolge un dibattimento. Il tribunale si limita ad accertare se l’imputato ammette i fatti su cui poggia l’accusa. Non è previsto un procedimento di assunzione delle prove. Il tribunale decide inoltre se lo svolgimento del rito abbreviato è conforme al diritto e opportuno, se l’accusa concorda con le risultanze del dibattimento e con gli atti di causa e se le sanzioni proposte sono adeguate.
Il rito abbreviato era criticato prima della sua introduzione e lo è tuttora. In gioco è tutta una serie di principi dello stato di diritto. Per esempio, l’imputato rinuncia alla garanzia delle vie giudiziarie. Le possibilità di ricorso che gli restano sono molto ridotte dal momento che ha accettato l’atto d’accusa. E visto che il procuratore pubblico può respingere senza motivazione la richiesta di rito abbreviato, anche quando le condizioni sarebbero date, è il principio dell’uguaglianza giuridica a venire insidiato. Poiché non è prevista una procedura probatoria immediata (con l’audizione di testimoni e/o periti), anche l’interrogatorio può ridursi a poca cosa. Si restringe in tal modo, diversamente che nelle udienze secondo la procedura ordinaria, la possibilità per l’opinione pubblica di farsi un’idea precisa del caso.
4. Il numero dei processi che si riducono al rito abbreviato è in continuo aumento. Lo dimostrano le statistiche elaborate dal giudice federale Niklaus Oberholzer per il Canton San Gallo. Su circa 400 procedure penali sfociate in un atto d’accusa nel 2013, 80 si sono concluse nel modo indicato. Contando anche i procedimenti conclusi con decreto d’accusa, risulta che solo l’1,5 per cento di tutti i procedimenti penali approda al dibattimento in tribunale. Per il 2014 la situazione è molto simile. Il trend è confermato dal procuratore generale Martin Bürgisser. Le cinque procure pubbliche del Cantone di Zurigo avevano accettato, nel 2011, 120 richieste di rito abbreviato (Martin Bürgisser, «Erste Erfahrungen mit dem abgekürzten Verfahren – Art. 358-362 StPO – in der Praxis» in: Justice-Justiz-Giustizia, 2012/3), nel 2013 erano aumentate a 187, nel 2014 a 372.
È incontestabile che le procedure di rito semplificato comportino necessariamente una minore pubblicità. Il docente di diritto penale Marc Thommen rileva criticamente che, attualmente, anche nei procedimenti ordinari, in molti cantoni si «abbrevia» il procedimento rinunciando per esempio all’audizione di testimoni, con il risultato di rendere più difficile all’opinione pubblica un’adeguata comprensione del caso in esame. In questo l’entrata in vigore del nuovo Codice di procedura penale non c’entra. Nel caso del decreto d’accusa si è invece andati ben oltre. Spesso neppure gli imputati sono interrogati, e quando pure l’interrogatorio avviene, da parte del procuratore, il pubblico non vi assiste. Nel rito abbreviato i giudici si limitano a poche essenziali domande che non vanno a fondo del caso e rendono di fatto più speditivo il dibattimento.
Secondo Bürgisser è proprio del rito abbreviato che il dibattimento avvenga per sommi capi e comporti una minore pubblicità. L’interrogatorio dell’accusato è tuttavia previsto dal Codice di procedura penale e a suo parere deve in ogni caso avvenire per rispetto del prevenuto. È vero tuttavia che, rispetto ai vecchi ordinamenti processuali cantonali, l’armonizzazione conseguente all’introduzione del nuovo Codice di procedura penale federale ha consentito in alcuni cantoni un’apertura maggiore alla pubblicità. Secondo Thommen, a medio termine il rito abbreviato e il procedimento ordinario si assomiglieranno sempre di più: valutazione che altri partecipanti alla consultazione condividono e le statistiche di Zurigo e di San Gallo confermano. Ecco perché si può sostenere che la tendenza è nel senso di una diminuita pubblicità dei processi. Con la nuova procedura penale unific
ata il legislatore federale ha esteso massicciamente le competenze del pubblico ministero, il cui intervento nella maggior parte dei casi si riduce al decreto d’accusa. In questo, precisamente, secondo il giudice federale Oberholzer, consiste il problema: in gioco non è più solo la pubblicità ma l’esercizio stesso della giustizia. Essenziale diventa sapere a quanti imputati è ancora garantito un pubblico procedimento.
5. A dimostrazione delle difficoltà maggiori che i giornalisti incontrano si possono citare i casi Zuppiger e Nef, entrambi evidentemente concernenti persone pubbliche. Il consigliere nazionale Bruno Zuppiger era stato riconosciuto dalla giustizia zurighese, al termine di un procedimento abbreviato, colpevole di appropriazione indebita. A lui e al suo contabile era stata inflitta la medesima pena. Per chiarire il rapporto tra i due, il giornalista Alex Bauer chiedeva di poter consultare gli atti del procedimento. Il tribunale distrettuale glielo ha rifiutato, e così pure il Tribunale d’appello cui il giornalista si era successivamente rivolto. Va rilevato che già a questo punto le spese sostenute dalla redazione della «Weltwoche» erano ammontate a varie migliaia di franchi: importi destinati a salire ancora volendo portare la causa davanti al Tribunale federale (senza per altro avere la sicurezza che un bel giorno e da qualche parte quegli atti sarebbero stati consultabili). Secondo Bauer, il Tribunale d’appello del Cantone argomenta il rifiuto in quanto prevarrebbe, nella fattispecie, la protezione della personalità dell’imputato: il principio della pubblicità sarebbe stato rispettato con la pronuncia pubblica della sentenza.
Ugualmente problematico si è rivelato l’accesso all’informazione nel caso Nef. L’ex capo dell’esercito, accusato di coazione nei confronti di una sua ex, se l’era «cavata» grazie alla riparazione del danno, rimedio previsto dal Codice penale. Varie redazioni e giornalisti indipendenti sono dovuti andare fino al Tribunale federale per avere accesso al decreto di abbandono del procedimento. Ci son voluti due anni e ancora non tutto è stato chiarito: per esempio, alcuni passaggi del decreto di abbandono, reso consultabile dal giudizio di Mon Repos, risultano «omissis» per via della protezione della personalità.
In definitiva, c’è voluta l’insistenza dei giornalisti per ottenere l’accessibilità a un atto della giustizia. Almeno in teoria, grazie alla giurisprudenza dell’Alta Corte, l’accesso ai decreti d’accusa e ai decreti di abbandono è ora assicurato. Ma è una garanzia che deve ancora fare i conti con la prassi dei tribunali e con le spese esorbitanti cui le redazioni vanno incontro per ottenere quello che loro spetta.
Poiché il numero dei decreti di accusa e dei decreti di abbandono accessibili è molto alto e verosimilmente continuerà ad aumentare, il termine per l’esame degli atti non deve essere troppo corto. Una proroga può aiutare solo parzialmente. L’esame degli atti dovrebbe essere possibile anche dopo la scadenza del termine con un dispendio di tempo e denaro moderato. Complica le cose il fatto che modalità e spese possono variare da cantone a cantone, e addirittura da procura a procura. I giornalisti chiedono, giustamente, che siano uniformati. Difficoltà si incontrano addirittura per ottenere copia degli atti d’accusa in vista di normali processi pubblici: in alcuni cantoni ci si rifiuta di inviarli alle redazioni e si chiede che vadano a cercarseli in tribunale.
6. Dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice di procedura penale numerose restrizioni di contenuto sono state imposte alle cronache giudiziarie sotto forma di vincoli dettati dai tribunali stessi oppure sollecitati dalle parti in causa. Un tribunale di Zurigo, per esempio, nel caso di un dirigente d’impresa che, nel quartiere a luci rosse della città, aveva molestato sessualmente delle prostitute, si è permesso di definire quello che le cronache avrebbero potuto riferire. In caso di violazione, ai giornalisti era stata minacciata una multa fino a diecimila franchi e il ritiro dell’accredito. I tribunali si permettono di impartire disposizioni sul contenuto dei servizi di cronaca anche in casi in cui non hanno escluso previamente la pubblicità del dibattimento.
Nel caso della pubblicazione su Twitter del post «Forse abbiamo bisogno di una nuova notte dei cristalli… stavolta per le moschee» (un titolo che evocava la famigerata caccia agli ebrei tedeschi del 1938), il tribunale di prima istanza ha disposto il divieto di pubblicazione dei nomi, dell’età, del domicilio e della professione dell’accusato, e addirittura del testo del contestato blog, applicando il nuovo art. 70 cpv. 3 del CPP benché il processo fosse pubblico (secondo l’art. 69 CPP) e addirittura trasmesso in videoconferenza in una sala adiacente. Pronunciandosi sul ricorso del «Tages-Anzeiger» e della «Neue Zürcher Zeitung», il Tribunale d’appello di Zurigo ha ammesso che il tribunale di prima istanza aveva interpretato erroneamente le disposizioni legali vigenti per quanto concerne il divieto di pubblicazione del nome e dell’età del prevenuto, ma sostenuto che tra i particolari che ai giornalisti poteva essere vietato citare si potevano legittimamente includere il domicilio, il nome del datore di lavoro e addirittura l’indirizzo di posta elettronica del blogger. Il caso è attualmente pendente davanti al Tribunale federale.
Disposizioni di questo tipo sono evidentemente una restrizione della libertà di stampa. Nel «Basler Kommentar», art. 70 CPP N 9, gli autori Saxer/Turnheer commentano: «L’esclusione della pubblicità nell’interesse del prevenuto è certamente legittima, in quanto protezione della sua personalità. Ma la pubblicità della procedura è pure degna di considerazione, in quanto di interesse generale. Una qualche forma di pressione psicologica il prevenuto la deve in tal caso sopportare. La particolare sensibilità che può far valere una persona di elevato prestigio sociale non può essere motivo per escludere tale pubblicità.»
Nel caso di esclusione o di restrizione della pubblicità è il principio di proporzionalità che dev’essere considerato. Anche il nuovo Codice di procedura penale consente che i giornalisti, nonché altre persone che possono far valere un legittimo interesse, assistano al dibattimento, a determinate condizioni, pur essendone escluso il pubblico. Saxer e Turnheer nel loro commento all’art. 70 CPP N 17 del «Basler Kommentar», sostengono che i rappresentanti dei media vanno sempre in quanto possibile ammessi. Una restrizione legittima nei confronti dei giornalisti può riguardare, per esempio, la protezione dell’anonimia di una vittima o di un investigatore. Sempre secondo Saxer/Thurnheer («Basler Kommentar» N 22), soltanto in casi eccezionali simili limitazioni sono dettate a tutela del prevenuto. Esse non devono essere usate per obbligare i mezzi di comunicazione a tacere un nome o a rispettare la presunzione di innocenza.
7. Per quanto riguarda gli accrediti, colpisce il fatto che le condizioni poste tendano sempre ad aumentare. Una volta bastava provare la buona reputazione del cronista, adesso si richiede il possesso di titoli di studio in giurisprudenza. Il risultato è che la maggior parte dei giornalisti è esclusa. Il Consiglio della stampa richiede esplicitamente che l’accesso dei giornalisti sia quanto possibile libero. Questo esige il principio della pubblicità, contro la tendenza crescente a escludere stampa e pubblico dai dibattimenti, e considerati i mezzi limitati di cui i giornalisti stessi e le redazioni dispongono.
8. Circa i mezzi a disposizione dei giornalisti, si constata inoltre che le redazioni tendono a risparmiare a danno della cronaca giudiziaria, un tempo sempre assicurata il giorno dopo il processo. Se si aggiunge la tendenza a velocizzare le procedure e ad aumentare i procedimenti da cui è e
scluso il pubblico, il danno per il principio della pubblica amministrazione della giustizia è evidente. Ciò dovrebbe preoccupare una società libera e induce il Consiglio della stampa a denunciare all’opinione pubblica che le cose, così, non vanno bene.
III. Conclusioni
1. Il principio della pubblicità delle procedure giudiziarie è tra le principali conquiste dello Stato di diritto liberale. La garanzia della trasparenza che ne deriva è un elemento centrale per la fiducia che il cittadino deve avere in una giustizia indipendente e corretta. Recenti riforme giudiziarie aventi lo scopo di migliorarne l’efficienza hanno avuto per conseguenza una gestione dei casi penali vieppiù sottratta ai tribunali e quindi alla conoscenza dell’opinione pubblica. Cresce di conseguenza l’importanza dei mass media a garanzia del principio della pubblicità.
2. Ai giornalisti, lo svolgimento della funzione di «cani da guardia della democrazia» non è possibile senza un accesso per quanto possibile semplificato agli atti d’accusa, alle sentenze, ai decreti d’abbandono e ai decreti di accusa. In casi motivati deve essere loro concessa anche la consultazione degli atti.
Dato il gran numero di sentenze e di decreti di accusa, è necessario adeguare le disposizioni vigenti, per esempio circa i termini (che si vorrebbero più lunghi e unificati). Per le sentenze e i decreti di accusa vanno però accordati termini di consultazione più estesi, ossia anche oltre le scadenze normali. È importante inoltre che alle richieste dei media non si risponda con fatturazioni di spese fuori misura.
Insomma, tribunali e procure devono di propria iniziativa garantire un’adeguata trasparenza, per esempio consentendo un accesso semplificato via Internet, come d’altronde è possibile già ora presso il Tribunale federale e presso alcune autorità giudiziarie cantonali esemplari.
3. Le condizioni di accesso poste ai giornalisti non devono essere inasprite a piacere e le norme sull’accredito essere abusate per mettere i giornalisti sotto pressione. Riteniamo proibitivo l’effetto di queste misure se rapportato al principio della pubblicità della giustizia. L’accredito dovrebbe restare possibile per tutti i giornalisti.
4. Molte limitazioni di contenuto che i tribunali impongono alla stampa intralciano il lavoro dei cronisti giudiziari: dovrebbero perciò essere ridotte al minimo. Anche le richieste dei prevenuti di escludere la pubblicità del dibattimento dovrebbero essere accolte dai tribunali con molta cautela. Porre condizioni restrittive all’attività dei giornalisti contraddice la garanzia costituzionale della libertà di opinione e di stampa.
5. Il Consiglio della stampa sottolinea pure la responsabilità che hanno i mass media di riferire in modo corretto sull’attività dei tribunali, specialmente circa il rispetto della presunzione di innocenza e le restrizioni circa la pubblicazione dei nomi, la protezione della sfera privata e il dovere di riferire se un caso si conclude con un’assoluzione in una fase successiva.
Anhang
Hearing der 3. Kammer des Schweizer Presserates vom 19. März 2014
In diesem Hearing befragte die 3. Kammer des Presserats Experten und Gerichtsberichterstatterinnen und -berichterstatter dahingehend, ob und welche Auswirkungen das abgekürzte Verfahren gemäss den Artikeln 358ff. Strafprozessordnung (in Kraft seit dem 1.1.2011) auf die Arbeit der Medien bei der Sicherstellung von Gerichtsöffentlichkeit habe. Weiter holten die Mitglieder der 3. Kammer auch Einschätzungen zum Strafbefehlsverfahren, zu Einstellungsverfügungen, Nichtanhandnahmeverfügungen sowie Wiedergutmachungen gestützt auf Art. 53 Strafgesetzbuch (StGB) ein.
Angehört wurden:
• Martin Bürgisser, Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich;
• Thomas Hasler, Redaktor «Tages-Anzeiger»;
• Dominique Strebel, Studienleiter MAZ, Co-Präsident investigativ.ch;
• Marc Thommen, Professor für Strafrecht und Strafprozessrecht, Universität Zürich;
• Alex Baur, Redaktor «Weltwoche»;
• Catherine Boss, Redaktorin Recherchedesk «SonntagsZeitung»/«Le Matin Dimanche»;
• Niklaus Oberholzer, Bundesrichter.
Laut Martin Bürgisser fanden im Jahr 2011 im Kanton Zürich 120 abgekürzte Verfahren statt. 2013 wurde bereits in 187 Fällen von insgesamt 1500 Anklagen das abgekürzte Verfahren durchgeführt. Aus rechtspolitischer Sicht hält Marc Thommen fest, die Einführung vereinfachter Verfahrensformen sei Folge eines expandierenden Strafrechts. Es würden immer mehr Normen geschaffen, die polizeilichen Befugnisse ausgebaut, mehr Kriminalität entdeckt. Damit halte der Ressourcenausbau der Justiz nicht Schritt, die immer mehr Delikte zu beurteilen hat. Deutlich über 95 Prozent aller Straffälle würden mit einem Strafbefehl erledigt, schätzt Thommen. Dabei erfahren Journalisten überhaupt nicht, dass ein Verfahren eingeleitet wurde. Weil die Ressourcen der Justiz in Zukunft noch knapper werden, werde sich das Problem noch akzentuieren. Abgekürzte Verfahren würden mittelfristig gleichbedeutend mit den ordentlichen Verfahren. Für Niklaus Oberholzer stellt sich nicht nur ein Öffentlichkeitsproblem, sondern auch ein Justizproblem. Entscheidend sei, wie viele Beschuldigte überhaupt nach einer öffentlichen Gerichtsverhandlung verurteilt würden. Beispiel St. Gallen: Von 400 Strafverfahren insgesamt seien 80 abgekürzte Verfahren, letztlich kämen nur noch 1,5 Prozent aller Strafverfahren überhaupt im Gerichtssaal zur Verhandlung. Dies weise auf ein viel gravierenderes Problem hin, es sei Ausdruck eines Rückzugs der Justiz im Bereich des Strafrechts. Diese verliere die Definitionsmacht über die Auslegung der Bestimmungen, die Staatsanwaltschaften arbeiteten grösstenteils ohne Kontrolle der Justiz.
Laut Marc Thommen hat der Gesetzgeber beim Abwägen zwischen der Sicherstellung der Öffentlichkeit und der Vereinfachung der Verfahren bei abgekürzten Verfahren Effizienz über Öffentlichkeit gestellt. So sei eine Grenze von fünf Jahren als Strafandrohung für das abgekürzte Verfahren festgelegt worden. Der Einbezug der Öffentlichkeit sollte ursprünglich den Beschuldigten vor Kabinettsjustiz bewahren. Heute müsse ein Beschuldigter generell mit weniger Öffentlichkeit rechnen. Unter anderem auch deswegen, weil die Berichterstattung Abstand von der Identifizierung nehme. Aus Sicht des Beschuldigten sei letztlich das Strafbefehlsverfahren am besten, weil es dort gar keine Öffentlichkeit gebe. Der Allgemeinheit wolle man mit der Öffentlichkeit bei Gerichtverfahren zeigen, dass Recht durchgesetzt und der Rechtsfrieden aufrechterhalten werde. Dies sei als Resteffekt auch im abgekürzten Verfahren vorhanden.
Aus Sicht der Journalisten fehlt gemäss Dominique Strebel bei den vereinfachten Erledigungsformen die Kontrolle über die Ausübung der Justiz. Wichtige Rechtsfragen sowie die Rechtsfortbildung für Anwälte, Richterinnen und Journalisten würden der Staatsanwaltschaft überlassen. Ein Quervergleich, in welche Richtung sich die Rechtsprechung bewege, sei nicht mehr möglich. Die externe Kontrolle und die Justizöffentlichkeit fielen weg. Die heutigen Strafprozesse sähen nicht mehr viel Unmittelbarkeit vor. Die Nachvollziehbarkeit des Strafmasses sei nicht zu vermitteln, ebenso die Befriedungsfunktion des Strafrechts – nämlich dass nach einer Straftat wieder etwas in Ordnung gebracht wird. Die Staatsanwaltschaft komme dem Verkündigungsgebot durch Auflage der Strafbefehle nach. Dazu müsse ein Journalist aber die Gerichte abklappern. Diese Regelung möge allenfalls im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehen. Für die Medienschaffenden bedeute sie einen Riesenaufwand. Probleme sieht Strebel auch bezüglich der Zugänglichkeit von An
klageschriften: Beim Bundesstrafgericht bekomme man sie nur im Vorfeld, im Nachhinein nicht mehr. Dies sei ein Konstruktionsfehler, der Journalist könne seine Kontrollfunktion so nicht erfüllen. Wie entwickelt sich beispielsweise die Rechtsprechung zum Thema Landfriedensbruch? Für diese systemische Kontrolle der Praxis, die eine allfällige Dysfunktion der Gerichte aufzeigen könne, brauche es einen nachträglichen Zugang zu Quellen.
Für Thomas Hasler geht es in der Gerichtsberichterstattung darum, die Rechtsprechung der Gerichte der Öffentlichkeit näherzubringen. Er sieht hier zunehmend Probleme für Medien und für Rechtsanwender. Um die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Strafe überprüfen zu können, müsste in jedem Fall eine Befragung stattfinden. Was in Zürich nicht einmal mehr in einem ordentlichen Verfahren geschehe. Skandalös sei beispielsweise der Fall Zuppiger, wo das Gericht entschieden habe, Strafzumessungskriterien seien nicht von öffentlichem Interesse. Immerhin fänden die abgekürzten Verfahren vor Gericht statt. Die Medienschaffenden wüssten somit, dass eine Verhandlung stattfinde. Sodann stelle sich die Frage des Zugangs zu den Gerichtsakten. Über die Motive stehe nichts in der Anklageschrift, sondern allein der Sachverhalt sowie die juristische Subsumption, Strafantrag, Privatklägerschaft und Gerichtskosten, somit das nackte Gerüst eines Falles. Allfällige Vorstrafen, die strafzumessungsrelevant sind, stünden nicht drin. Der Journalist sei somit total vom Richter abhängig. Den Strafbefehl müsse man sehen können, weshalb es wichtig ist, dass das Bundesgericht dies so entschieden hat. Wolle man jedoch die Strafbefehle überblicken, bedeute dies, einmal im Monat 20 Seiten durchzuackern und diejenigen Fälle anzukreuzen, die einen interessieren. Nach einer Wartezeit von zwei bis drei Wochen erhalte man Einsicht. Die Auflagefrist von 30 Tagen bei Strafbefehlen sei perfide. Häufig erführen Journalisten von einem konkreten Strafbefehl nichts, danach müssten sie in einem Zweiparteienverfahren nach dem Zürcher Gesetz über die Information und den Datenschutz vorgehen. Dass es auch anders gehe, zeige der Kanton Luzern, wo der Zugang zu Strafbefehlen nicht nach Datenschutzgesetz, sondern gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BV gewährt wird gegen ein Entgelt von 20 Franken. Hasler nennt weitere Punkte, die er als problematisch erachtet: Kantonal unterschiedliche Akkreditierungsregeln mit zum Teil massiv erhöhten Anforderungen (z. B. abgeschlossenes juristisches Studium). Hasler wertet dies als reine Schikane und Einschränkung der Gerichtsberichterstattung. Sodann werde die Aktenherausgabe zum Teil massiv eingeschränkt. Darum werde der Aufwand bei umfangreichen Anklageschriften schnell unverhältnismässig, womit es schwierig werde, in dem Stadium zu wissen, welches die für die Verhandlung relevanten Punkte sind. Und schliesslich belegten Richter laut Hasler Journalisten vermehrt mit Auflagen bei öffentlichen Verhandlungen (Bsp.: Verbot, Angaben zu persönlichen Verhältnissen des Angeklagten zu machen).
Bezüglich Wiedergutmachungen mit anschliessender Einstellung wendet Marc Thommen ein, dass die Justiz höchstes Interesse daran habe, Wiedergutmachungen gestützt auf Art. 53 StGB und anschliessende Einstellungsverfügungen kontrollieren zu können. Laut Bundesgericht müsse eine Einstellungsverfügung nach Art. 53 StGB aufgelegt werden. Ein fehlendes Strafverfolgungsinteresse genüge für die Medien nicht als Begründung.
Catherine Boss: Den Informationsauftrag der Medien zu erfüllen sei bei der Gerichtsberichterstattung komplizierter geworden. Den Zugang zu Strafbefehlen handhabe jede Staatsanwaltschaft und jeder Kanton anders. Bei Strafbefehlen müsse man auf dem Gericht vorbeigehen, um zu verstehen, was Relevantes gelaufen ist. Oft fehle die Zeit, so dass die Kontrolle der Gerichte durch die Medien zu einer reinen Zufallsgeschichte verkomme. Der Fall Nef habe zudem gezeigt, dass es unhaltbar sei, dass sich Leute freikaufen können und die Öffentlichkeit noch nicht einmal die Bedingungen dafür erfahre.
Laut Alex Baur ist der Zugang zu den Akten für die Gerichtsberichterstattung essenziell. Genau dies werde immer schwieriger. Strafbefehle – hier fehlten Akten – würden sehr kurz und summarisch begründet. Bei abgekürzten Verfahren habe er etwa im Fall Zuppiger Akteneinsicht verlangt, habe aber eine Verfügung erwirken müssen, um diese beim Obergericht anfechten zu können. Dieses habe schliesslich die Einsicht verweigert, was zu Prozesskosten von mehreren tausend Franken geführt habe. Mit einem Weiterzug ans Bundesgericht wäre dann vielleicht irgendwann in zwei Jahren Akteneinsicht gewährt worden. Das seien aber journalistisch gesehen Lichtjahre. Geht der Persönlichkeitsschutz vor? Ja, gemäss summarischer Begründung, weil keine klare gesetzliche Regelung besteht. Dem Öffentlichkeitsprinzip werde mit der öffentlichen Urteilsverkündung Genüge getan. Im Fall Nef habe er dieses Prozedere durchgespielt, nach zwei Jahren habe das Bundesgericht befunden, dass die Akten selbstverständlich öffentlich seien. Das Prozessrisiko belief sich auf 30 000 Franken. In einer Einstellungsverfügung stehe nichts, was den Inhalt des Deals erkennbar mache. Im Fall Zuppiger habe der Richter beispielsweise gesagt, der Journalist solle sich an die Parteien wenden. Aber Parteien gäben Informationen nicht ohne Gegenleistung. Ein liberaler Zugang zu den Akten sei wichtig, damit die Medienschaffenden unabhängig bleiben könnten. Es bestehe ein öffentliches Interesse, dass die Allgemeinheit von einzelnen Fällen erfahre. Als Sündenfall gilt für Baur der Fall des Topmanagers, der sich am Sihlquai bei Prostituierten als Polizist ausgab. Das Gericht habe in die Berichterstattung eingegriffen, indem es Vorgaben an die Journalisten machte. Ein Gerichtspräsident könne auf die Regeln des Persönlichkeitsschutzes hinweisen, den Journalisten jedoch nicht vorschreiben, wie der Persönlichkeitsschutz auszulegen ist. Es stelle sich die Frage, ob Akkreditierungen grundsätzlich zulässig seien. Ein Journalist solle gleich viel wissen wie ein Bürger, alles solle auf den Tisch gelegt werden.
Dominique Strebel äussert den Wunsch, dass den Journalisten ein Medienraum zur Verfügung stehe, dass ihnen Hinweise auf künftige Verhandlungen mitgeteilt und die Strafbefehle der letzten 30 Tage mit kurzer Beschreibung, worum es geht, zugestellt werden. Nach 30 Tagen liege es im Ermessen der Staatsanwaltschaft, den Journalisten Zugang zu den Strafbefehlen zu erteilen. Es könne aber auch wichtig sein, verteilt über die letzten 10 Jahre die Delinquenz bestimmter Personen anschauen zu können, warum sie stets durch die Maschen der Justiz schlüpfen konnten. Solche Entscheide bekämen die Journalisten jedoch nicht zu Gesicht.
Catherine Boss’ Wunsch wäre, auf einer Datenbank alle Strafbefehle in der Schweiz abrufen zu können, selbstverständlich anonymisiert. Akkreditierte JournalistInnen erhielten einen Zugangscode. Wünschenswert sei zudem, die Einsichtsfrist auf 30 Tage zu vereinheitlichen. Hier herrsche ein Wirrwarr, wer national arbeitet, brauche noch mehr Zeit.